II GSK 443/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Czajkowski Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 stycznia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 598/09 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia bezzasadności zarzutów oraz stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia w zakresie stanowiska co do kontynuowania egzekucji administracyjnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 7 stycznia 2010 r. o sygn. akt V SA/Wa 598/09 oddalił skargę "A." Spółki z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia bezzasadności zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania na postanowienie w zakresie stanowiska co do kontynuowania egzekucji administracyjnej. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na "A" Sp. z o. o. karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. W dniu 15 września 2008 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wystawił tytuł wykonawczy nr[...] . Na tej podstawie w dniu 7 października 2008 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. – T. wydał zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego Spółki "A.". Pismem z 16 października 2008 r. "A." Sp. z o. o. wniosła do Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – T. zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W dniu 5 listopada 2008 r. do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wpłynęło – w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – T. z wnioskiem o zajęcie stanowiska co do tych zarzutów, czyli w zakresie: nieskierowania przez wierzyciela do Spółki upomnienia przed wystawieniem tytułu wykonawczego pomimo obowiązku wynikającego z art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nieotrzymania przez pełnomocnika Spółki tytułu wykonawczego, braku legitymacji dla Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do wystawienia tytułu wykonawczego oraz wskazania nieprawidłowego adresu dłużnika. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2008 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, dalej wierzyciel, uznał zarzuty dłużnika za bezzasadne i wniósł o kontynuowanie egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu postanowienia wierzyciel podkreślił, że stosownie do treści § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Wierzyciel powołując się na art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podniósł, że upomnienie oraz tytuł wykonawczy muszą być doręczone bezpośrednio zobowiązanemu. Wierzyciel wskazał także, iż legitymacja dla Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do wystawienia tytułu wykonawczego wynika z art. 51 ust. 1, 2 i 6 oraz art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., poz. 125, poz. 874 ze zm.). Ustosunkowując się do ostatniego zarzutu wierzyciel stwierdził, że zmiana adresu Spółki nie jest równoznaczna z błędem co do osoby zobowiązanej. Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia 24 lutego 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i stwierdził niedopuszczalność wniesienia przez zobowiązaną Spółkę zażalenia na postanowienie w zakresie stanowiska co do kontynuowania egzekucji administracyjnej. Na powyższe postanowienie "A." Spółka z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Sąd I instancji powołując się na treść art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm.) podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, iż podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji z 4 kwietnia 2008 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej jest Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jako organ l instancji. W ocenie Sądu I instancji organy zasadnie przyjęły, że w sprawie ma zastosowanie § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Sąd I instancji podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i akty wykonawcze do tej ustawy nie wprowadzają podziału ze względu na sposób powstania należności lecz określają wyłącznie, że obowiązek przesłania upomnienia zobowiązanemu nie jest wymagany, jeżeli egzekucja dotyczy należności pieniężnej określonej w orzeczeniu. Zdaniem Sądu I instancji tytuł wykonawczy musi być doręczony bezpośrednio zobowiązanemu, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od momentu skutecznego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego organ egzekucyjny ma bowiem do czynienia ze stroną. Wówczas strona może działać przez pełnomocnika, któremu – jeżeli został ustanowiony – doręcza się pisma. W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji "A." Spółka z o.o. na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej oraz art. 51 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym – poprzez uznanie, że tytuł wykonawczy na podstawie, którego przeciwko skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, pochodzi od uprawnionego do jego złożenia organu; - przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 141 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że egzekucja administracyjna przeciwko skarżącej jest dopuszczalna wobec niedoręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi skarżących, co miało wpływ na wynik postępowania bowiem mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że tytuł wykonawczy pochodzi od nieuprawnionego do jego złożenia organu. Od dnia 1 stycznia 2007 r. zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje wojewoda za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego wchodzącego w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Skoro uprawnionym do wydania decyzji jest wojewoda a inspektor wydaje decyzje tylko w jego imieniu, to wszelkie czynności egzekucyjne mające charakter techniczny mogą być wykonane tylko przez wojewodę. Konsekwencją powyższej zmiany ustawy jest przeniesienie kompetencji do wydawania określonego rodzaju decyzji przez wojewodę. W ocenie Skarżącej jedynie organ, który wydał decyzję stanowiącą przedmiot egzekucji jest uprawniony do jej przeprowadzenia a nie organ, który jest władny ją podpisywać. Mając powyższe na uwadze "A." Spółka z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. należy podkreślić, że w ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie norm przewidzianych w art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej p.u.s.a., a także naruszenie przepisów dotyczących właściwości sądów administracyjnych (art.3 § 2 p.p.s.a.) oraz przepisów odnoszących się do orzeczeń sądowych (art.141, art.145 § 1 pkt 1 lit.a oraz lit.c, art.151 p.p.s.a.) w związku z treścią art.33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazując jednocześnie, że do naruszenia wyżej wymienionych przepisów prawa doszło na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż egzekucja administracyjna przeciwko spółce jest dopuszczalna mimo nie doręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi strony wnoszącej skargę kasacyjną, co w ocenie skarżącej spółki miało wpływ na wynik postępowania i winno skutkować oddaleniem skargi. W związku z powyższym podkreślić należy, że w ramach podstawy kasacyjnej z art.174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący winien powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, odwołując się do treści art.174 pkt 2 p.p.s.a. przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok Sądu I instancji byłby całkowicie inny. Tym czasem ze skargi kasacyjnej nie wynika jaki, możliwy wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej miało zasygnalizowane w petitum skargi kasacyjnej uchybienie w zakresie przepisów proceduralnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały całkowicie pominięte zarzuty zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał omawiany zarzut za nieuzasadniony. Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przepisów prawa materialnego należy podkreślić, że sprowadzają się one w istocie do kwestionowania przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną właściwości Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do wystawienia tytułu wykonawczego w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji tegoż organu z dnia 4 kwietnia 2008 r. o nałożeniu na Spółkę A. spółkę z o.o. kary pieniężnej w wysokości 5000 złotych. W tym miejscu należy podkreślić, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, że w wyniku zmiany treści art.51 ustawy o transporcie drogowym, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2007 r., organem właściwym do wystawienia tytułu wykonawczego i skierowania sprawy do egzekucji jest Wojewoda Mazowiecki, a nie Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że powołany w skardze kasacyjnej przepis art.22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej zmienił treść art.51 ustawy o transporcie drogowym. Przed nowelizacją przepis art.51 ustawy o transporcie drogowym przewidywał, że zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje (poza Głównym Inspektorem Transportu Drogowego) wojewódzki inspektor transportu drogowego. Natomiast po nowelizacji tego przepisu prawa wynika, że opisane wyżej zadania wykonuje wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej błędnie przyjęto, że opisana wyżej zmiana ustawodawcza oznacza brak podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnych przez WITD. W omawianym zakresie należy odwołać się do uzasadnienia projektu ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej gdzie wskazano, że w celu podniesienia sprawności Państwa i jakości wykonywania przypisanych prawem zadań i kompetencji koniecznym jest między innymi zdefiniowanie pozycji wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie. Podniesiono także, że w obowiązującym podziale kompetencji nie było-w ocenie autorów projektu-przypadków równoległego wykonywania tych samych zadań i kompetencji przez organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego. W ustawie przyjęto zatem założenie, że zadania przypisane wojewodzie jako przedstawicielowi rządu na danym obszarze powinny ograniczać się między innymi do wykonywania funkcji zwierzchnika zespolonej administracji rządowej oraz funkcji inspekcyjno-kontrolnych. Konsekwencją przesunięcia zadań i kompetencji do samorządu województwa była również konieczność zespolenia służb, inspekcji i straży funkcjonujących na poziomie wojewódzkim i powiatowym, które nie działały w strukturze zespolonej wbrew założeniom reformy z 1999 r. (Państwowa Inspekcja Sanitarna oraz Inspekcja Transportu Drogowego). Nadto należy stwierdzić, że zasadnie Sąd I instancji wskazał, że w art.2 pkt 2 lit.b obowiązującej wówczas ustawy z 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 80 poz.872 ze zm.) przewidziano, iż administrację rządową na obszarze województwa wykonują działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonej inspekcji, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach, w imieniu własnym, jeżeli ustawy tak stanowią. Ponadto z art.93 ust.1a ustawy o transporcie drogowym wynika uprawnienie dla inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego do dokonywania kontroli drogowych, w wyniku której mają prawo do nakładania kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy także wskazać, że w art.51 ust.1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wprost przewidziano, że wojewoda działa "za pośrednictwem" wojewódzkiego inspektora transportu drogowego. Wreszcie przypomnieć należy, że w ust.6 powołanego wyżej przepisu prawa, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 grudnia 2010 r., wskazano, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji organem właściwym jest wojewódzki inspektor transportu drogowego, a organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest Główny Inspektor Transportu Drogowego. W tym stanie rzeczy, uwzględniając powyższe uwagi, stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.