II GSK 445/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Zielińska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 619/14 w sprawie ze skargi T. B. na pismo Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji należności z tytułu opłat rocznych związanych z wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. I Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2014 r. (sygn. akt I SA/Sz 619/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), odrzucił skargę T. B. na pismo Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie egzekucji należności z tytułu opłat rocznych związanych z wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że T. B. wniósł do WSA w Szczecinie skargę na bezzasadną odmowę uchylenia tytułów wykonawczych z dnia [...] października 2011 r. (nr [...] oraz nr [...]) sporządzonych przez Marszałka Województwa [...]. Odpowiadając na wezwanie Przewodniczącego - sędziego sprawozdawcy o doprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia, skarżący wskazał, że przedmiotowa skarga odnosi się do czynności bezzasadnej odmowy uchylenia tytułów wykonawczych z dnia [...] października 2011 r., wyartykułowanej w piśmie Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] lutego 2014 r. W konsekwencji Sąd przyjął, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2014 r. podtrzymujące wcześniejsze stanowisko organu i informujące o przejściu obowiązku wnoszenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji na skarżącego w momencie nabycia przez niego nieruchomości składających się z działek [...] i [...] (położonych w obrębie [...]) oraz że Marszałek Województwa jako wierzyciel nie ma podstaw do administracyjnego uchylenia wystawionych przeciwko dłużnikowi tytułów wykonawczych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżone pismo nie jest aktem administracyjnym, nie ma formy decyzji administracyjnej ani postanowienia, a jedynie zawiera informację, z jakich przyczyn to skarżący jest zobowiązany do uiszczania opłat rocznych. Nie można go również zaliczyć do żadnej z kategorii aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 - 8 p.p.s.a. W ocenie Sądu, pismo to nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków, ani nie przyznaje mu żadnych praw, a zatem nie zawiera cech żadnego z przejawów działania administracji publicznej, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Możliwość poddania tegoż pisma kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne nie wynika również z żadnego przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. Na marginesie Sąd pierwszej instancji wskazał, że z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) wynika, że zobowiązany może poszukiwać ochrony prawnej w egzekucji administracyjnej m.in. poprzez żądanie odstąpienia przez organ egzekucyjny oraz egzekutora od czynności egzekucyjnych (jeżeli stosownie do art. 45 § 1 ustawy okazał on dowody stwierdzające wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu jego wykonania, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych albo gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego), poprzez złożenie skargi na czynności egzekucyjne (art. 54 ustawy) oraz poprzez domaganie się zawieszenia bądź umorzenia postępowania egzekucyjnego w razie zaistnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 56 § 1 lub art. 59 § 1 - 2 ustawy. Sąd dodał, że procedura przewidziana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje wydawanie odpowiednich rozstrzygnięć, od których następnie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Natomiast skarżący nie skorzystał z tych procedur tylko skierował pismo do Marszałka Województwa [...], żądając uchylenia tytułów wykonawczych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w takim przypadku Marszałek nie był zobowiązany do wydawania jakiejkolwiek decyzji. II Skargę kasacyjną od postanowienia Sądu pierwszej instancji złożył T. B. (zastępowany przez radcę prawnego). Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o "zasądzenie na rzecz organu od strony kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych". Zaskarżonemu postanowieniu wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na bezzasadną odmowę uchylenia tytułów wykonawczych przez Marszałka Województwa [...], pomimo iż odmowa uchylenia tytułów wykonawczych jest czynnością, która dotyczy bezpośrednio obowiązków nałożonych na skarżącego, w tym przypadku bez żadnej podstawy prawnej, a tym samym sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że Marszałek Województwa [...], uznając się za wierzyciela, wystawił tytuły wykonawcze, na podstawie których prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Jedną z możliwości umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji jest wystąpienie z żądaniem o umorzenie postępowania przez wierzyciela, a skoro tak, to zobowiązany ma prawo występować ze stosownym wnioskami dwutorowo: zarówno w postępowaniu egzekucyjnym, jak i w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji miał obowiązek dokonać kontroli w zakresie legalności zaskarżonych działań organu, przejawiających się w utrzymaniu w mocy aktu naruszającego prawo. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Marszałek Województwa [...] (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor rozpoznawanej obecnie skargi kasacyjnej wyznaczył poprzez zarzucenie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uchybienie temu przepisowi miało polegać na błędnym przyjęciu, że zaskarżone pismo nie podlegało kognicji sądów administracyjnych i w konsekwencji, że skarga strony była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przed odrzuceniem skargi Sąd pierwszej instancji nie rozważył w sposób należyty całokształtu sprawy, przez co ocena o braku właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie była co najmniej przedwczesna. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - który stanowił podstawę prawną zaskarżonego postanowienia i którego naruszenie zarzuca autor skargi kasacyjnej - sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zastosowanie przez WSA tego przepisu wiązało się z oceną, że pismo Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nie jest żadną z form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. bądź w innych przepisach, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Z treści zaskarżonego pisma wynika m.in., że: 1) stanowi ono odpowiedź na pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 31 stycznia 2014 r., 2) organ podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. (nr [...]), "że Marszałek Województwa jako wierzyciel nie ma podstaw do uchylenia administracyjnego wystawionych przeciwko dłużnikowi tytułów wykonawczych". Z kolei we wskazanym piśmie z dnia 31 stycznia 2014 r. pełnomocnik strony kwestionował, że art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) mógł stanowić podstawę prawną przeniesienia na nabywcę nieruchomości (w tym przypadku na skarżącego) opłat związanych z wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji i w związku z tym wywodził, że wystawione tytuły wykonawcze z dnia [...] października są bezprzedmiotowe i powinny zostać uchylone. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena charakteru zaskarżonego pisma nie była wystarczająco wnikliwa, aby w sposób uprawniony uznać, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawie zainicjowanej skargą T. B. Na podstawie analizy dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wywieść można, że tytuły wykonawcze z dnia [...] października 2011 r. wystawione w stosunku do skarżącego (których odpisów - notabene - brak jest w aktach sprawy) związane były z egzekucją opłat rocznych, o których mowa w art. 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z art. 22b ust. 1 pkt 2 wspomnianej ustawy wynika, że opłaty roczne są dochodami budżetu województwa, co pozwala określić, kto jest wierzycielem w przypadku należności z tytułu tychże opłat. Co jednak istotniejsze, w art. 22b ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych określono, że organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1 (a więc m.in. opłat rocznych) jest marszałek województwa. Sąd pierwszej instancji nie rozważył w sposób właściwy, w jakim charakterze występuje w niniejszej sprawie Marszałek Województwa [...], jak również tego, czego w istocie strona postępowania dochodziła od tegoż organu. Podkreślić przy tym trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W takiej sytuacji koniecznym było rozważenie, czy wnioski i żądania formułowane przez stronę (niezależnie jak strona sama je nazywała) nie były realizacją którejkolwiek z instytucji przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w szczególności wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego z powodu nieistnienia obowiązku albo z powodu określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z obowiązkiem wynikającym bezpośrednio z przepisu prawa - vide art. 59 § 1 pkt 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i czy odpowiedzi organu nie powinny zostać zakwalifikowane jako postanowienia wydane w toku postępowania egzekucyjnego, podlegające - po wyczerpaniu określonego prawem trybu - zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Brak dokonania przez Sąd pierwszej instancji tego rodzaju rozważań sprawia, że odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. było co najmniej przedwczesne. Z tego względu zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu. Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę powyższe wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności rozważy: 1) czy Marszałek Województwa [...] występował w tej sprawie w charakterze organu egzekucyjnego, 2) czy żądania formułowane przez T. B. w stosunku do Marszałka Województwa [...] można uznać za jakikolwiek z instrumentów przysługujących dłużnikowi w postępowaniu egzekucyjnym, a jeśli tak, to 3) czy zaskarżone pismo z dnia [...] lutego 2014 r. jest postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym, które podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego np. na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Przed wykonaniem tych wskazań zasadne będzie również zażądanie od organu administracji uzupełnienia akt sprawy o odpisy przedmiotowych tytułów wykonawczych. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23) wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, koszty poniesione w związku z niniejszym postępowaniem kasacyjnym mogą być natomiast stronie zwrócone w przypadku uwzględnienia przez WSA skargi - jako koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw, o jakich mowa w art. 200 p.p.s.a. PG