II GSK 467/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 938/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 14 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do ograniczenia działalności przez przedsiębiorców: 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia 9 marca 2021 r., nr [...], 3. umarza postępowanie administracyjne, 4. zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz M. K. kwotę 7767 (siedem tysięcy siedemset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 938/21 oddalił skargę M. K. (w wyroku omyłkowo wskazano imię skarżącego: M.) na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (zwanego dalej ŚPWINS) z dnia 14 maja 2021 r., nr NS-HKiŚ.906.5.2021 utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rybniku (zwany dalej PPIS) z dnia 9 marca 2021 r., nr ONS-E.432.kary.1.2021 wymierzającą M. K. karę pieniężną w wysokości 30 000 zł z tytułu niezastosowania się do zakazu prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub prowadzenia działalności polegającej na udostępnianiu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub innych miejscach o zamkniętej powierzchni. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji podzielił pogląd orzekającego w sprawie organu. Stwierdził, że ŚPWIS prawidłowo zastosował art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2024 r., poz. 924, zwanej dalej u.z.z.), zgodnie z którym, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b u.z.z. nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 u.z.z. lub w art. 46b pkt 2 i 8 u.z.z., podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. W sprawie bowiem doszło do naruszenia zakazu ustanowionego na podstawie art. 46b pkt 8 u.z.z. polegającego na czasowym ograniczeniu w drodze rozporządzenia, korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązku ich zabezpieczenia. Ograniczenie na tej podstawie wprowadzono § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316, zwanego dalej r.s.o.), zgodnie z którym ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024 r., poz. 236) oraz przez inne podmioty, działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnianiu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego przez organy, w dniu [...] stycznia 2021 r. PPIS podjął próbę kontroli stosowania zakazów związanych ze stanem epidemii w miejscu prowadzenia przez M. K. działalności gospodarczej, tj. w lokalu <<[...]>>. Organowi nie został udostępniony obiekt, natomiast przed lokalem zaobserwowano grupę ok. 40 osób. W nocy z 30 na 31 stycznia 2021 r. w miejscu prowadzenia przez M. K. działalności gospodarczej, czynności urzędowe przeprowadzili pracownicy Krajowej Administracji Skarbowej stwierdzając przebywające w obiekcie, wewnątrz lokalu, osoby które spożywały napoje alkoholowe i inne napoje, tańczyły w bardzo bliskiej od siebie odległości i w większości nie miały zakrytego nosa i ust. Prawidłowo zatem stwierdzono, iż doszło do naruszenia zakazu z art. 46b pkt 8 u.z.z. w zw. z § 10 ust. 1 pkt 1 r.s.o., a więc zaszła podstawa do nałożenia kary, o jakiej mowa w art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji stwierdził, że organy Inspekcji Sanitarnej korzystają z dwóch podstawowych instrumentów realizacji ustrojowego zadania z art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2024 r., poz. 416, zwanej dalej ustawą o PIS), tj. zadania ochrony zdrowia publicznego oraz zapobiegania chorobom zakaźnym: a) za pomocą decyzji w sprawach kar pieniężnych z tytułu naruszenia zakazów działających ex lege oraz b) za pomocą decyzji określonych w art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, tj. decyzji – nakazów zaprzestania określonego działania, podlegających natychmiastowemu wykonaniu. Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia proporcjonalności nałożonej kary, aprobując stanowisko organów, iż górne ekstremum kary (30 000 zł) było usprawiedliwione zachowaniem przedsiębiorcy, zwłaszcza że na naruszenie zakazu zdecydowano się podczas wyraźnego zwiększenia się fali zachorowań wskutek zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Nadto, otwierając lokal taneczny już 29 stycznia 2021 r. pomimo uzyskanej informacji o zakazie prowadzenia takiej działalności, działalność tę skarżący kontynuował do 31 stycznia 2021 r. Wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną przez M. K.. W skardze kasacyjnej, zarzucił on Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w postaci: 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267, zwanej dalej p.u.s.a.), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 22 i art. 233 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm., zwanej dalej Konstytucją RP), a także art. 46a i art. 46b pkt 2 i 8 u.z.z. w zw. z § 10 ust. 1 pkt 1 r.s.o., poprzez oddalenie skargi wskutek niedostrzeżenia naruszeń, jakich dopuścił się organ II instancji orzekający z naruszeniem zakazu ograniczania wolności działalności gospodarczej poza ustawą, bez uwzględnienia ważnego interesu publicznego, w oparciu o rozporządzenie niezgodne z porządkiem konstytucyjnym, pomimo braku ogłoszonego stanu nadzwyczajnego i dokonanie przez Sąd I instancji oceny stanu faktycznego zamiast oceny prawnej; 2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46a i art. 46b pkt 2 i 8 u.z.z. oraz § 10 ust. 1 pkt 1 r.s.o., poprzez oddalenie skargi mimo naruszeń ze strony organu II instancji polegających na nałożeniu kary w oparciu o rozporządzenie wydane na podstawie nieprawidłowej delegacji; 3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkr 1 k.p.a., art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46a i art. 46b pkt 2 i 8 u.z.z. w zw. z § 10 ust. 1 pkt 1 r.s.o., poprzez oddalenie skargi kasacyjnej mimo naruszeń ze strony organu II instancji polegających na nałożeniu kary z naruszeniem konstytucyjnych wolności i praw poza ustawą i bez uwzględnienia, czy ograniczenie było konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób; 4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 10 ust. 1 pkt 1 r.s.o., poprzez nałożenie kary pomimo tego, że na skarżącego dwukrotnie nałożono administracyjną karę pieniężną za czyn obejmujący to samo zachowanie (w postępowaniu administracyjnym w sprawie [...]) oraz że toczyło się względem niego postępowanie karne o czyn z art. 165 § 1 k.p.k. w Prokuraturze Okręgowej w Gliwicach (sygn..[...]), a także 5) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, podczas gdy przepis ten nie mógł stanowić podstawy nałożenia zakazu udostępniania miejsca do tańczenia w pomieszczeniach przez organy Inspekcji Sanitarnej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji obu instancji, a nadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się usprawiedliwione. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. Stosownie do tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej, do jakiej powołano sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po pierwsze, regulacja ta przynależy do grupy unormowań ustrojowych i odnosi się do funkcji, jaką wypełniają sądy administracyjne w państwie. Po drugie, żaden z wątków skargi kasacyjnej nie wykazuje, na czym polegać miałoby naruszenie tego przepisu prawa ustrojowego, a więc czy i z jakich powodów uznano, że Sąd I instancji uchylił się od dokonania kontroli legalności zaskarżonej skargą decyzji ŚPWIS. Przeciwnie, wydanie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku świadczy o wypełnieniu funkcji kontrolnej; natomiast to, że wynik tej kontroli okazał się niekorzystny dla skarżącego, wymagało raczej kwestionowania podstawy prawnej wyroku. Zasługiwały natomiast na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 22 w zw. z art. 233 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Stosownie zaś do art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 53 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). Jak wynika z uzasadnienia tej partii zarzutu, w ocenie skarżącego doszło względem niego do ograniczenia wolności działalności gospodarczej na podstawie przepisów ulokowanych poza ustawą i bez uwzględnienia ważnego interesu publicznego, tzn. na podstawie przepisu § 10 ust. 1 pkt 1 r.s.o. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że postępowanie sądowoadministracyjne ogranicza się do kontroli legalności decyzji ŚPWIS z dnia 14 maja 2021 r., nr NS-HKiŚ.906.5.2021 orzekającej o wymierzeniu M. K. kary na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z. Stosownie do tego przepisu, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b u.z.z. nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 u.z.z. lub w art. 46b pkt 2 i 8 u.z.z., podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. "Zakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 u.z.z. lub w art. 46b pkt 2 i 8 u.z.z." to zakazy które wskutek delegacji ustawowej ulokowano na poziomie rozporządzenia, a w realiach badanej sprawy w przepisie § 10 ust. 1 pkt 1 r.s.o. Takie delegowanie skutkujące ograniczeniem wolności gospodarczej odbyło się z naruszeniem art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany dotychczas w swoim orzecznictwie pogląd, iż regulacje r.s.o. wydane na podstawie delegacji obejmującej art. 46a i art. 46b u.z.z., wprowadzając na poziomie rozporządzenia ograniczenia wolności gospodarczej, nie spełniają konstytucyjnego standardu wymagającego wydania na podstawie prawidłowego upoważnienia zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Przez to tworzą konstrukcję ingerującą metodą pozaustowową w wolność działalności gospodarczej, z pominięciem standardów określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2023 r., II GSK 836/22, Lex nr 3585630 i powołane tam orzeczenia). Upoważnienie ustawowe określało wyłącznie wymóg uwzględnienia "zakresu stosowanych rozwiązań i możliwości budżetu państwa oraz budżetu jednostek samorządu terytorialnego". Nie obejmowało natomiast "zakresu spraw przekazanych do uregulowania" (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Zawarte w delegacji wytyczne nie dotyczyły bowiem w ogóle sfery ograniczenia działalności gospodarczej. Zaszły tym samym podstawy aby odmówić zastosowania przepisowi § 10 ust. 1 pkt 1 r.s.o. wydanemu w oparciu o tę delegację, wedle art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Trafnie też wywiedziono w skardze kasacyjnej, że stan epidemii nie jest stanem klęski żywiołowej, a zatem granice ingerencji w wolność gospodarczą określone w art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, tzn. za pomocą wyłącznej regulacji ustawowej, uległy tu naruszeniu (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., II GSK 1382/21, CBOSA). Wydanie przez organ administracji aktu z powołaniem się na przepis niezgodny z Konstytucją i ustawą skutkować musi uwzględnieniem skargi skierowanej do sądu administracyjnego na taki akt. Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że na skarżącego dwukrotnie nałożono pieniężną karę administracyjną za ten sam czyn oraz wszczęto postępowanie karne w sprawie o czyn z art. 165 § 1 k.p.k. Stosownie do art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Warunkiem odstąpienia od wymierzenia kary jest wydanie prawomocnej decyzji, która już wcześniej wymierzała karę za to samo zachowanie. Już sam skarżący przyznał w motywach skargi kasacyjnej, że takiej decyzji wobec niego nie wydano. Wprawdzie wszczęto wobec niego odrębne postępowanie w sprawie kary przez PPIS (w sprawie nr [...]), ale decyzja w sprawie wymierzenia kary nigdy nie stała się prawomocna, a nawet ostateczna, bowiem postępowanie zakończyło się decyzją ŚPWIS z dnia 7 czerwca 2021 r., nr HKIŚ.906.4.2021 uchylającą decyzję I instancji. Skarżący nie powołał się też na jakikolwiek wyrok skazujący go za wykroczenie bądź przestępstwo. Sam zaś przepis wskazany w zarzucie (art. 165 § 1 k.p.k.) odnosi się do odtworzenia akt sprawy karnej. Nieusprawiedliwiony też okazał się tez zarzut naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy o PIS poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, podczas gdy przepis ten nie mógł stanowić podstawy nałożenia zakazu udostępniania miejsca do tańczenia w pomieszczeniach przez organy Inspekcji Sanitarnej. Wbrew ocenie skarżącego, Sąd I instancji nie przyjął, że podstawą decyzji był art. 27 ust. 2 ustawy o PIS. Relacjonując podstawę prawną decyzji, na s. 3 uzasadnienia wyroku I instancji wprost wskazano, że decyzja o wymierzeniu kary w wysokości 30 000 zł została wydana na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z. Przepis art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, odnoszący się do podstaw wydania nakazu przez organ tej Inspekcji, został przez Sąd powołany w celu zilustrowania zakresu kompetencji organów Inspekcji Sanitarnej; z tych względów wywód zawarty w uzasadnieniu rozpoczęto od relacji z przepisów o ustroju Inspekcji Sanitarnej (art. 1 ustawy o PIS), wskazując na zakres działania tych organów, który obejmuje: a) wydawanie nakazów i zakazów z art. 27 ust. 2 ustawy o PIS (s. 8 i 9 uzasadnienia wyroku I instancji) oraz b) decyzji na podstawie art. 48a w zw. z art. 46a i art. 46b u.z.z. (s. 11 i nn. uzasadnienia wyroku I instancji). Ani organy, ani Sąd I instancji nie stosowały art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, a zatem i przepis ten nie mógł zostać w sprawie naruszony. Wskazany w skardze kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, przepis powiada, że umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Regulacji tej nie stosowały organy, ani Sąd I instancji, stąd zarzut okazał się bez wpływu na kierunek rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).