II GSK 4709/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Jarosław Szulc po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 329/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. w R. na informację Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uwzględnia skargę, stwierdzając że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w R. Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 329/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Stowarzyszenia A. w R. na informację Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. (dalej również: WUP) z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny projektu. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Stowarzyszenie wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016r. zwróciło się do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. (dalej również: WUP) o przyznanie dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, oś priorytetowa VII, Regionalny rynek pracy, Działanie 7.1 Poprawa sytuacji bezrobotnych na rynku pracy – projekty konkursowe. WUP informacją z dnia [...] lutego 2016 r., poinformował Stowarzyszenie o odrzuceniu jego wniosku, po dokonaniu oceny formalnej. W ramach tej oceny stwierdzono niespełnienie: kryterium kwalifikowalności - poprzez niewskazanie czy nie orzeczono w stosunku do wnioskodawcy zakazu dostępu do środków funduszy europejskich, na podstawie art. 207 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.), art. 12 ustawy z dnia 15 czerwca 2012 r. o skutkach powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcom przebywającym wbrew przepisom na terytorium RP (Dz. U. z 2012 r., poz. 769), art. 9 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (Dz. U. z 2015 r., poz. 1212) oraz kryterium dostępu - co do którego organ wskazał, że projekt zakłada kryterium efektywności zatrudnieniowej dla kobiet na poziomie 30%, w związku z czym, zdaniem organu, nie zostało spełnione kryterium efektywności zatrudnieniowej na poziomie 39%. Stowarzyszenie wniosło protest od rozstrzygnięcia (oceny) zawartego w wyżej wskazanej informacji WUP. WUP informacją z dnia [...] kwietnia 2016 r., zawiadomił wnioskodawcę o negatywnym załatwieniu jego protestu, stwierdzając, że kryterium kwalifikowalności wnioskodawcy i partnera/partnerów nie zostało spełnione ze względu na błąd wnioskodawcy, a nie błąd systemu (jak twierdziło Stowarzyszenie). W odniesieniu do zarzutów Stowarzyszenia dotyczących kryterium efektywności zatrudnieniowej, organ podzielił stanowisko wnioskodawcy na temat możliwości wskazania niższego wskaźnika, tj. 30%. Na informację WUP Stowarzyszenie złożyło skargę, domagając się jej uchylenia z powodu niezgodności z prawem oraz uwzględnienia protestu. Na rozprawie przed Sądem I instancji pełnomocnik Stowarzyszenia podniósł, że papierowy egzemplarz wniosku zawierał kompletne oświadczenie w przedmiocie nieorzeczenia zakazu dostępu do środków funduszy europejskich i ta forma papierowa wniosku okazała się niezgodna z egzemplarzem elektronicznym, dlatego organ powinien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w trybie art. 43 ustawy z dnia 11 lipca 2004 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217, ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa). Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej wskazał, że twierdzenia Stowarzyszenia, jakoby wniosek w wersji papierowej zawierał kompletne oświadczenie w przedmiocie nieorzeczenia zakazu dostępu do środków funduszy europejskich są gołosłowne i brak podstaw do zakładania, że obie wersje wniosku, jakie dotarły do organu, mogły mieć różne treści. Dokonując oceny legalności działania organu w sprawie, WSA uznał, że brak jest podstaw do przypisania WUP dopuszczenia się uchybienia obowiązującym w tym zakresie przepisom powszechnie obowiązującego prawa, jak i warunkom konkursu, wynikającym z regulaminu oraz pozostałych powiązanych z nim dokumentów. Wniosek Stowarzyszenia nie zawierał bowiem informacji niezbędnych z punktu widzenia regulaminu konkursu, a dotyczących tego, czy w stosunku do niego zostały orzeczone zakazy ubiegania się o przyznanie tego rodzaju wsparcia, jakiego dotyczył konkurs. W pkt VIII wniosku wnioskodawca wykreślił frazę "podlega", pozostawiając alternatywne stwierdzenie, zgodnie z którym nie podlega on wykluczeniu związanemu z zakazem udzielania dofinansowania, jednakże w dalszej części zdania, zawierającego oświadczenie, nie ma jakichkolwiek informacji odnośnie orzeczenia lub nieorzeczenia wobec niego zakazów, wynikających z zacytowanych tam przepisów ustaw. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w pkt 4 wniosku, w którym oświadczenie powinno się znajdować, w ogóle nie występuje opcja pozwalająca na dokonanie wyboru odpowiedniej treści oświadczenia, poprzez wykreślenie jednej z alternatywnych fraz, tj. "orzeczono/nie orzeczono". Oświadczenie, co do orzeczenia lub nieorzeczenia wobec wnioskodawcy zakazów, na podstawie enumeratywnie wymienionych przepisów, nie zostało we wniosku zamieszczone, co oznacza, że nie zostało złożone. W związku z powyższym zasadnie - zdaniem Sądu - organ stwierdził, że opisana wyżej wada wniosku stanowi jego brak formalny, który zgodnie z regulaminem konkursu winien skutkować odrzuceniem wniosku. Sąd I instancji podniósł w dalszej kolejności, że nie jest w stanie stwierdzić faktu wadliwego działania generatora, choć wadliwości tej nie można w sposób jednoznaczny wykluczyć. W tym zakresie nie może się jednak opierać jedynie na niczym niepopartych twierdzeniach strony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie A. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa), naruszenie prawa materialnego, a to: 1) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niezastosowanie, pomimo że ocena wniosku o dofinansowanie została dokonana z naruszeniem zasad równości, przejrzystości, rzetelności i bezstronności; 2) art. 43 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że Wojewódzki Urząd Pracy w R. nie był zobowiązany do wezwania skarżącego o uzupełnienie braków formalnych wniosku o dofinansowanie w zakresie złożonego oświadczenia dotyczącego zakazu ubiegania się o wsparcie. Wskazując na powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie według norm przepisanych kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu jako niezapłaconych w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że niezaznaczenie spornej rubryki, spowodowane było wyłącznie błędem generatora wniosku. Skoro wniosek nie zawierał w wypełnionego oświadczenia w przedmiocie orzeczenia/nie orzeczenia wobec Stowarzyszenia zakazu dostępu do środków funduszy europejskich na podstawie określonych przepisów ustaw, Wojewódzki Urząd Pracy w R., mając na względzie treść art. 37 ust. 1 i art. 43 ustawy wdrożeniowej, powinien wezwać skarżące Stowarzyszenie do uzupełnienia braku formalnego wniosku. Wprowadzenie do regulaminu zasady, że braki w oświadczeniu nie mogą być uzupełniane, powoduje naruszenie zasad przejrzystości, rzetelności, bezstronności oraz równości wnioskodawców. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewódzki Urząd Pracy w R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie podstawy, na których ją oparto, znajdują usprawiedliwienie. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut wadliwego niezastosowania w sprawie art. 43 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Przepis ten w ust. 1 - powołanym w uzasadnieniu zarzutu - stanowi, że w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W myśl ust. 2 uzupełnienie wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji. W rozpoznawanym przypadku brak podstaw do wzywania wnioskodawcy przez właściwą instytucję do uzupełnienia braków formalnych wniosku na podstawie art. 43 ust. 1 powołanej ustawy wdrożeniowej wywiedziono wyłącznie z treści zapisów dotyczących Ogólnych kryteriów formalnych - L.p. 6 tych kryteriów - zawartych w Regulaminie konkursu w ramach RPO Województwa [...] na lata 2014 – 2020. Poza sporem, zgodnie z tym Regulaminem (pkt 4), ocena projektów obejmuje dwa etapy: etap oceny formalnej i etap oceny merytorycznej. Nie jest też sporne, że jednym z kryteriów Ogólnych kryteriów formalnych - określonych w L.p. 6 Regulaminu konkursu - jest kwalifikowalności wnioskodawcy i partnera/partnerów. W Opisie znaczenia tego kryterium przewdziano, że jego niespełnienie skutkuje odrzuceniem wniosku. Zwrócenia uwagi wymaga jednak, że w regulacjach Regulaminu konkursu -dotyczących oceny formalnej - wskazano, że ocenie formalnej podlega każdy złożony w trakcie prowadzonego naboru wniosek o dofinansowanie projektu o ile nie został wycofany przez wnioskodawcę albo nie został pozostawiony bez rozpatrzenia zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy. Z treści przytoczonej regulacji wynika wystarczająco jednoznacznie, że "ocenę formalną" - jako etap oceny wniosków w rozumieniu Regulaminu konkursu - poprzedza ocena czy wniosek nie posiada braków formalnych. Tym samym kryteria oceny formalnej - niespełnienie których wywołuje skutek przewidziany w Regulaminie (w niniejszym przypadku: skutek odrzucenia bez możliwości uzupełnień w tym zakresie) - nie mogą być utożsamiane z brakami formalnymi – usuwanymi w trybie art. 43 ust. 1 ustawy. Zwrócenia uwagi wymaga, że niektóre z Ogólnych kryteriów formalnych przewidzianych Regulaminem konkursu mogą być uzupełniane. Dotyczy to L.p. 3 – Kompletność i prawidłowość sporządzenia wniosku i L.p. 4 – Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku. Istotne jest jednak, że - odmiennie niż ustawodawca postanowił w art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - zgodnie z Regulaminem konkursu uzupełnień dokonuje się w terminie 7 dni ( a nie w terminie nie krótszym niż 7 dni) i pod rygorem odrzucenia wniosku (a nie pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia). Powyższe potwierdza, że konieczne jest odróżnienie braków formalnych wniosków od kryteriów oceny formalnej, podlegają one bowiem odmiennym rygorom. Należy też dostrzec, że ocena projektów dokonywana jest w swoistej procedurze. Ustawa wdrożeniowa przewiduje możliwość stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w zakresie określonym art. 50, w myśl którego do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Powyższe uzasadnia konieczność wprowadzenia w ustawie regulacji uzupełniania braków formalnych - na podobieństwo art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy uznać trzeba, że niewypełnienie wniosku co do kryterium kwalifikowalności (L.p. 6 Ogólnych kryteriów formalnych zawartych w Regulaminie konkursu) nie jest jednoznaczne z niespełnieniem określonego tam kryterium oceny formalnej. Jak już wskazano art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej przewiduje, że uzupełnienie wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji. Nie ulega jednak wątpliwości, że co do zasady każda poprawa wniosku modyfikuje go, a modyfikacja ta jest o tyle istotna, że spowoduje rozpoznanie wniosku - nie zaś pozostawienie go bez rozpatrzenia. Rozważenia wymaga jednak postanowienie Regulaminu konkursu zawarte w pkt 4.1.5 . Wskazano tam, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek wskazanych w Tabeli Ogólne kryteria formalne jako możliwe do uzupełnienia, IOK wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia/korekty braków formalnych lub omyłek pod warunkiem, że korekta nie będzie prowadziła do istotnej modyfikacji wniosku o dofinansowanie. Zdaniem składu orzekającego nie można jednak uznać, że regulacja ta przez wprowadzenie Ogólnych kryteriów formalnych w istocie sprowadza się do określenia jakie braki mogą być uznane za brak formalne - podlegające uzupełnieniu w trybie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przede wszystkim pozostawałoby to w sprzeczności z wprowadzoną Regulaminem i omówioną wyżej zasadą, że etap oceny formalnej - podczas której ocenie podlega spełnienie Ogólnych kryteriów formalnych - poprzedza ocena braków formalnych i ocenie formalnej podlegają wszystkie wnioski, których nie pozostawiono bez rozpatrzenia zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Ponadto, choć zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej regulamin określa w szczególności termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek – to jednak skoro ustawa przewiduje uzupełnienie braków formalnych i poprawienie oczywistych omyłek w terminie i pod rygorem określonym w art. 43 ust. 1, to zmiana tych ustawowych reguł nie może być skutecznie dokonana w Regulaminie. Zajęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby zaś do wniosku, że omawiane regulacje są co najmniej nieczytelne, mogą rodzić uzasadnione wątpliwości a w konsekwencji rozwiązania te uchybiają wymogowi przeprowadzania wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty i rzetelny, czyli wymogowi przewidzianemu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Nie można natomiast zgodzić się z wywodami skargi kasacyjnej, że w sprawie doszło do naruszenia zasady równości i bezstronności. Zarzut naruszenia w tym zakresie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej strona wnosząca skargę kasacyjna wiąże bowiem z twierdzeniem o wadliwym działaniu generatora wniosków. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w sprawie przyjęto, że powyższe okoliczności nie zostały wykazane. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii nie jest zaś podważane żadnym zarzutem. Mając na względzie całokształt rozważań, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał jednak na uwzględnienie. Biorąc zaś pod uwagę, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona skład orzekający za zasadne uznał zastosowanie art. 188 ppsa i rozpoznanie skargi. Przedstawione okoliczności sprawy uzasadniały orzeczenie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (ustawy wdrożeniowej), w myśl którego sąd uwzględniając skargę od negatywnej oceny projektu w przypadku nieuwzględnienia protestu, stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.