II GSK 471/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędziowie Cezary Pryca NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "K." Spółki z o.o. w Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 18/09 w sprawie ze skargi "K." Spółki z o.o. w Sz. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. z dnia 17 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od "K." Spółki z o.o. w Szczecinie na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r. o sygn. akt I SA/Sz 18/09 oddalił skargę "K." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Sz. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Sz. z dnia 17 października 2008 r. nr [...] dotyczącą odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 15 maja 2008 r. "K." Spółka z .o.o., dalej spółka, złożyła do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., dalej ARiMR, wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. We wniosku spółka zadeklarowała do płatności 122,34 ha użytków rolnych w pakiecie PO1 utrzymanie łąk ekstensywnych - wariant PO1b pół-naturalne łąki dwukośne oraz 418,27 ha w ramach pakietu S02 rolnictwo ekologiczne, z tego 44,05 ha w wariancie S02a01 uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) oraz 383,22 ha w wariancie S02b01 trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności). Następnie w dniu 30 maja 2008 r. spółka wniosła zmiany do powyższego wniosku poprzez zwiększenie areału niektórych działek zgłoszonych do płatności. W dniu 15 czerwca 2008 r. do organu I instancji wpłynęło - datowane na 15 maja 2008 r. - oświadczenie wnioskodawcy o przejęciu przez Spółkę części gospodarstwa rolnego należącego uprzednio do S. K. i zamiarze kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na działkach ewidencyjnych, zlokalizowanych w gminie M., w obrębie Cz. i S. B.. Kierownik Biura Powiatu ARiMR w P. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr 0309-2008-002300 odmówił spółce "K." przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Organ I instancji uznał, że spółka nie przejęła skutecznie zobowiązania rolnośrodowiskowego ciążącego na poprzednim posiadaczu gospodarstwa, tj. S. K., gdyż wniosek strony został złożony w terminie 73 dni od daty przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych, z którymi związane było powyższe zobowiązanie. Jak wynika z protokołu zdawczo - odbiorczego sporządzonego między S. K. a spółką "K." przejęcie spornych nieruchomości rolnych przez spółkę nastąpiło w dniu 3 marca 2008 r. Oznacza to, że posiadanie gruntów rolnych przeszło na spółkę z tą właśnie datą. Zgodnie zaś z § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), dalej rozporządzenia, termin dla następcy prawnego gospodarstwa rolnego na złożenie wniosku wynosi 35 dni od dnia przeniesienia posiadania gruntów rolnych. Wobec tego wniosek wraz oświadczeniem o zobowiązaniu się do kontynuowania programu rolnośrodowiskowego spółka "K." powinna była złożyć w terminie 35 dni od daty objęcia w posiadanie spornych gruntów rolnych tj. do 7 kwietnia 2008 r. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Sz. decyzją z dnia [...] października 2008 r. podtrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu II instancji, wniosek Spółki został złożony z naruszeniem 35-dniowego terminu określonego w przepisach prawa liczonego od daty przeniesienia posiadania nieruchomości objętej wnioskiem. Zgodnie z przepisami § 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia, zachowanie powyższego terminu stanowi warunek konieczny nie tylko dla przeniesienia płatności, pierwotnie przyznanej przekazującemu grunty, ale także dla przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego. Organ II instancji wyjaśnił, że przepis § 14 rozporządzenia nie wprowadza zróżnicowania co do sytuacji, w której przeniesienie posiadania następuje po wydaniu decyzji, ale przed wypłatą danej płatności i do sytuacji, w której przeniesienie następuje po wydaniu decyzji i po wypłacie płatności. Obowiązek zachowania 35 - dniowego terminu, obowiązuje zatem w każdym z tych przypadków. W tej sytuacji postępowanie wszczęte wnioskiem spółki musiało zostać zakończone decyzją odmawiającą przyznania płatności rolnośrodowiskowych, pierwotnie przyznanych poprzedniemu posiadaczowi. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. uznał skargę spółki "K." za nieuzasadnioną. Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie istotą problemu jest przejęcie w 2008 r. przez spółkę płatności rolnośrodowiskowej, do której w 2007 r. nabył prawo S. K., rozpoczynający realizację pięcioletniego programu rolnośrodowiskowego od 1 marca 2007 r. i któremu przyznano płatność za rok 2007. Zdaniem Sądu I instancji, kwestia terminu do złożenia wniosku o płatności rolnośrodowiskowe przez producenta rolnego, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa, została uregulowana w § 14 rozporządzenia w sposób wyczerpujący. Sąd I instancji przyjął, że do takiego wniosku nie stosuje się terminów określonych w § 11 rozporządzenia, ani terminu wymienionego w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), do którego odsyła przepis ust. 5 § 11 rozporządzenia. Wniosek taki nie jest bowiem ani "pierwszym", ani "kolejnym" wnioskiem, o których mowa w § 11 ust. 4 i 5 rozporządzenia. Jest to wniosek szczególny, składany w wyjątkowej sytuacji, jaką jest przejęcie gospodarstwa, którego dotychczasowy posiadacz złożył już wniosek o przyznanie płatności (pierwszy lub kolejny), a podmiot przejmujący gospodarstwo zamierza kontynuować program rolnośrodowiskowy poprzednika i przejąć płatności przysługujące z tego tytułu. Sąd I instancji podniósł, że przepisy § 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia wyróżniają dwa okresy, w których następuje przejęcie gospodarstwa rolnego, tj.: 1) od dnia złożenia wniosku przez poprzedniego posiadacza do dnia wydania decyzji w sprawie płatności albo 2) po dniu wydania decyzji w sprawie płatności. Zatem w obu wymienionych w § 14 ust. 1 i 3 sytuacjach, przejmujący gospodarstwo, dla nabycia (przejęcia) prawa do płatności, obowiązany jest dopełnić warunków wymienionych w tych przepisach, a w szczególności, złożyć stosowny wniosek w terminie 35 dni od daty przejęcia gospodarstwa - wraz z zobowiązaniem się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Niezachowanie przez spółkę, przewidzianego w § 14 ust. 1 w zw. z ust. 3 rozporządzenia, terminu do złożenia wniosku oznacza, że nie nabyła ona prawa do płatności. Sąd I instancji podkreślił, że nie jest to jednak sankcja - nieprzewidziana w przepisach, lecz niespełnienie warunku wymaganego prawem, niezbędnego dla nabycia wnioskowanego uprawnienia. Sąd I instancji zaznaczył również, że przepis § 11a ust. 1 rozporządzenia, reguluje zbliżoną sytuację faktyczną, w której producent rolny realizujący program rolnośrodowiskowy złoży wniosek o kolejną płatność po terminie określonym w przepisie ww. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (art. 18 ust. 2) i w konsekwencji otrzyma płatność rolno-środowiskową za dany rok pomniejszoną o 1 % za każdy dzień roboczy opóźnienia. Opóźnienie to nie może jednak przekroczyć 25 dni kalendarzowych a w razie uchybienia temu terminowi przez wnioskodawcę płatność rolnośrodowiskowa nie będzie mu przyznana. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że niezachowanie terminu do złożenia wniosku przez podmiot, który przejął gospodarstwo rolne i zobowiązał do kontynuacji programu rolnośrodowiskowego wdrożonego przez jego poprzednika, powoduje, że przejmujący gospodarstwo rolne nie nabywa prawa do płatności. Z tego względu Sąd I instancji uznał, że rozstrzygniecie organu I i II instancji odmawiające przyznania spółce płatności było prawidłowe. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. Spółka "K." zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. § 11 ust. 5 oraz § 14 ust. 1 i n. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt poprzez niezastosowanie w sprawie § 11 ust. 5 rozporządzenia i błędną wykładnię § 14 ust. 1 i n. rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2008 r. i nie przejmowała płatności za 2007 r., o które ubiegał się poprzedni posiadacz gruntów. Nie można bowiem przejąć świadczenia, o które nie wystąpił wcześniejszy posiadacz gruntów rolnych. Zdaniem spółki przepis § 14 rozporządzenia nie obejmuje sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że wniosek złożony przez skarżącą jest kolejnym wnioskiem w sprawie a nie wnioskiem, który dotyczy płatności przyznanej nowemu posiadaczowi na podstawie wniosku złożonego przez wcześniejszego posiadacza gospodarstwa rolnego. Przedmiotem wniosku skarżącej są płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego na 2008 rok i w tej sytuacji powinien mieć zastosowanie § 11 rozporządzenia, a nie jak twierdzi Sąd I instancji § 14 tego aktu prawnego. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w tym przepisie nie występuję. W skardze kasacyjnej spółka "K." zarzuciła Sądowi I instancji jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) i niezastosowanie § 11 ust. 5 rozporządzenia. Natomiast skarżąca nie podniosła w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zatem nie zakwestionowała ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej a następnie zaakceptowanych przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo i jest on wiążący w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest zarzut błędnej wykładni § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Zakwestionowany przez skarżącą przepis § 14 rozporządzenia dotyczy sukcesji płatności z jednego producenta rolnego w ramach określonego programu rolnośrodowiskowego na inny podmiot, który objął od poprzednika w posiadanie gospodarstwo rolne lub jego część na podstawie umowy sprzedaży lub innej umowy cywilnoprawnej. Zgodnie z ust. 1 § 14 rozporządzenia, jeżeli przejście posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części nastąpiło po złożeniu wniosku przez poprzedniego producenta rolnego a przed wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie płatności to prawo do świadczenia pieniężnego przysługuje nabywcy tego gospodarstwa, gdy w terminie 35 dni od daty przeniesienia posiadania złoży wniosek do właściwego kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz oświadczenie, w którym zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Z kolei § 3 tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części na inny podmiot nastąpiło już po wydaniu decyzji administracyjnej o przyznaniu płatności na rzecz poprzedniego posiadacza tego gospodarstwa. A zatem, gdy wcześniejszy posiadacz gospodarstwa rolnego (właściciel, wydzierżawiający, cedent itp.) uzyskał prawo do konkretnego świadczenia pieniężnego na podstawie władczego rozstrzygnięcia organu w tej kwestii. W tym przypadku nowy posiadacz gospodarstwa rolnego wstępuje w prawa do płatności nabyte już przez poprzedniego beneficjenta w związku z przejęciem gospodarstwa rolnego objętego tymi płatnościami. Jest więc następcą prawnym świadczeń wcześniej uzyskanych przez jego poprzednika. Warunkiem koniecznym do otrzymania świadczenia pieniężnego zarówno w przypadku określonym w ust. 1 oraz w ust. 3 § 14 rozporządzenia przez nowego posiadacza gospodarstwa rolnego jest złożenie tzw. wniosku kontynuacyjnego wraz z kopią stosownej umowy oraz zobowiązanie się do realizacji programu rolnośrodowiskowego poprzedniego posiadacza gospodarstwa do końca trwania tego programu w terminie 35 dni od daty przeniesienia posiadania do kierownika biura powiatowego Agencji. Nabywca musi spełnić dwie przesłanki: złożyć wniosek z oświadczeniem w nieprzekraczalnym terminie 35 dni. Termin ten jest terminem prawa materialnego, z którego zachowaniem związane jest konkretne prawo w postaci określonego świadczenia pieniężnego. Skutkiem uchybienia temu terminowi przy składaniu wniosku o płatności będzie nieuzyskanie płatności rolnośrodowiskowej przez nowego nabywcę gospodarstwa rolnego. Następstwo prawne do płatności jest więc uzależnione od dochowania tego terminu. Nawet jeżeli przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego z jednego producenta rolnego na drugiego, o którym mowa w § 14 rozporządzenia, na podstawie umowy sprzedaży lub innej umowy cywilnej będzie ważne z punktu widzenia prawa cywilnego o tyle nie będzie rodziło ono skutku prawnego w sferze prawa publicznego związanego przyznaniem świadczenia pieniężnego, gdy warunek 35 - dniowego terminu do złożenia wniosku wraz z oświadczeniem nie zostanie spełniony. Termin, o którym mowa w § 11 ust. 5 rozporządzenia dotyczy natomiast składania przez rolnika wniosku o płatności w zwykłym trybie określonym w art. 18 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach sytemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2007 r. Nr 35 poz. 217) tj. od 15 marca do 15 maja każdego roku, jeżeli jest to kolejny wniosek rolnika o płatności. Konsekwencją zwlekania rolnika ze złożeniem wniosku w tym przypadku będzie zmniejszenie płatności o 1% za każdy dzień opóźnienia, o ile wniosek wpłynie do biura powiatowego Agencji nie później niż do 25 dnia kalendarzowego liczonego od dnia, w którym upłynął termin do dokonania tej czynności, czyli od 15 maja. W takim przypadku rolnik otrzyma świadczenie pieniężne lecz w pomniejszonej wysokości. A zatem przepis § 11 ust. 5 dotyczy innej sytuacji a niżeli ta, która została uregulowana w § 14 rozporządzenia, zwłaszcza jeżeli chodzi o skutki prawne wynikające z niedochowania terminów przy składaniu wniosków o płatności przez producentów rolnych. Zgodnie ze stanem faktycznym ustalonym w sprawie w dniu 15 maja 2008 r. spółka "K." złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W dniu 15 czerwca 2008 r. wpłynęło do organu uzupełnienie wniosku zawierające oświadczenie spółki o objęciu w posiadanie działek rolnych zlokalizowanych w gminie M., w obrębie C. i S. B. należących do S. K. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy - raportów przekazania działek - przeniesienie posiadania tych gruntów rolnych na spółkę nastąpiło z dniem 3 marca 2008 r. W dniu 11 lutego 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wydał decyzję o przyznaniu płatności S. K. za 2007 r. z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w ramach sektorowego Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 m.in. w stosunku do spornych działek rolnych. Wniosek uzupełniający złożony przez spółkę "K." w dniu 15 czerwca 2008 r. był więc wnioskiem kontynuacyjnym, gdyż związany był z przejęciem działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego S. K., zgłoszonych przez niego do płatności rolnośrodowiskowych w ramach programu PROW na lata 2004-2006 i co do których wydano decyzję administracyjną. Wniosek spółki dotyczył więc przejęcia nabytego wcześniej przez zbywcę gospodarstwa rolnego uprawnienia w postaci płatności rolnośrodowiskowej związanej konkretnym programem sektorowym. W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom skarżącej, zastosowanie miał § 14 ust. 3 rozporządzenia i tym samym wniosek wraz z oświadczeniem spółki o dalszej realizacji zobowiązań rolnośrodowiskowych podjętych przez poprzedniego beneficjenta należało złożyć w terminie 35 dni od daty faktycznego przeniesienia posiadania działek rolnych tj. od 3 marca 2008 r. Z wymienionych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyrok Sądu I instancji został wydany zgodnie przepisami prawa i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.