II GSK 475/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Janusz Drachal Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A. M. S." S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1709/07 w sprawie ze skargi "A. M. S." S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 7 sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1709/07 oddalił skargę A. M. S. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celach reklamowych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Spółka A. M. S., dalej spółka A. M., wystąpiła w dniu 6 marca 2006 r. z wnioskiem do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w rejonie ul. Wybrzeże Szczecińskie i ul. Ks. Kłopotowskiego od 1 czerwca 2007 r. do 31 grudnia 2008 r. w celu umieszczenia obiektu reklamowego dwustronnego o łącznej powierzchni 34,22 m2. Dyrektor ds. Zarządzania Dróg Miejskich działając na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) w decyzji z dnia 28 maja 2007 r. odmówił spółce A. M. wydania zezwolenia we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierowców zaś pas drogowy przy ul. Wybrzeże Szczecińskie pełni ważna rolę w układzie komunikacyjnym Warszawy i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Organ podniósł, że natężenie ruchu w porannym szczycie w tym miejscu wynosi 1020 pojazdów na godzinę, natomiast w szczycie popołudniowym 1969 pojazdów na godzinę. Dyrektor ds. Zarządzania Dróg Miejskich oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym obejmującym m.in.: protokół z kontroli w terenie, statystykę stanu ubezpieczeń drogowego m.st. W. w latach 2004-2006, Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005 przyjęty przez Radę Ministrów 19 kwietnia 2005 r., wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A., opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych Warszawy opracowane przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego oraz plan sytuacyjny spornej reklamy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania spółki A. M., decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym nie może usprawiedliwiać odstępstwa od ogólnej zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zakazującej instalowania w pasie drogowym obiektów zmniejszających bezpieczeństwo ruchu drogowego. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, na umieszczenie reklamy na takim odcinku drogi jest możliwe tylko w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. Kwalifikacja tych przypadków należy do swobodnego uznania organu wydającego zezwolenie zaś wykazanie okoliczności uzasadniających zezwolenie na umieszczenie obiektu reklamowego w pasie drogowym obciąża stronę postępowania. Organ podkreślił, że decyzja zezwalająca na korzystanie z pasa drogowego jest wydawana na czas określony, po upływie którego strona może wystąpić z wnioskiem o wydanie kolejnego zezwolenia. Od tej ostatecznej decyzji spółka A. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w której zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez odmowę zastosowania tego przepisu w sprawie, art. 39 ust. 3 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię oraz uchybienie przepisom art. 6, 7, 8, 75 i 107 § 3 k.p.a. sprowadzające się do niedokładnego przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. W ocenie Sądu I instancji ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji nie budzą wątpliwości. Sąd I instancji podkreślił, że organ uwzględnił wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji z ustaleń dowodowych wynika, że reklama skarżącej spółki przyciąga uwagę kierowców, spowalnia ich reakcję w warunkach rosnącego natężenia ruchu i tym samym stwarza zagrożenie ruchu drogowego. Zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy ma formę decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym i jest wydawana w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zatem dotyczy to sytuacji, w których umieszczenie obiektów reklamowych nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi, potrzebami ruchu drogowego albo z przepisami prawa miejscowego. Wbrew twierdzeniom spółki przepisy art. 39 ust. 3 i art. 38 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie rozróżniają sytuacji prawnej obiektów już zainstalowanych w obrębie pasa drogowego na podstawie zezwolenia i obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy. Zdaniem Sądu I instancji przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod obiekty niezwiązane z zarządzaniem drogi. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy jest wydawane na czas określony i w drodze wyjątku od ogólnej zasady zakazującej umieszczania w pasie drogowym obiektów, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust.1 ustawy). W ocenie Sądu I instancji podmiot występujący o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celach reklamowych nie może powoływać się na prawa nabyte na podstawie wcześniejszego zezwolenia. Zezwolenie takie jest w istocie nowym zezwoleniem i warunki jego przyznania muszą być oceniane przez organ każdorazowo (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). Zdaniem Sądu I instancji okoliczność, że w poprzednich latach spółka posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie oznacza, że aktualnie spełnia ona przesłanki do otrzymania kolejnego zezwolenia. Ponadto Sąd podniósł, że odległość reklamy spółki od krawędzi jezdni była mniejsza niż odległość określona w przepisach ustawy (art. 43 ust. 1 ustawy) dla tego typu obiektów w terenie zabudowanym. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. spółka A. M. wniosła skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez: a) brak przytoczenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji tzn. niesprecyzowanie, czy w sprawie mamy do czynienia z istniejącym już nośnikiem reklamy w pasie drogowym czy z obiektem, który ma zostać umieszczony w pasie drogowym, b) przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pobieżnej oceny postępowania dowodowego dokonanego przez organy administracji pod względem ich zgodności z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i umieszczenia lakonicznego stwierdzenia o nienaruszeniu przez organ art. 107 § 3 k.p.a., c) niepełne przytoczenie zarzutów skarżącej dotyczących błędnej wykładni przepisów art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, d) pobieżne odniesienie się Sądu do zarzutu naruszenia art. 38 ust.1 ustawy w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz zarzutu naruszenia art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy co dowodzi, że nie przeprowadził wnikliwej analizy tych przepisów co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. 2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zakresie w jakim Sąd I instancji nie przeprowadził starannej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w kwestii zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organy administracji art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 40 ust. 8 w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W ocenie skarżącego Sąd I instancji powierzchownie ocenił dowody zebrane w postępowaniu administracyjnym dotyczące ustalenia, czy obiekt skarżącej powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań związanych z zarządem drogi. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię polegającą na tym, że przepis ten dotyczy sytuacji innej niż przypadek skarżącej i odmowę przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, 2) art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że kolejne zezwolenie powinno być wydane skarżącej na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pomimo, że skarżąca wcześniej uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na reklamę i nie usunęła tego obiektu ze spornego pasa drogowego, 3) art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię, że "cytowany przepis przyjął zasadę, zgodnie z którą w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi". W ramach uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący podniósł, że Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił postępowanie wyjaśniające w sprawie, dokonane przez organy administracji publicznej. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy oparł ustalenia faktyczne na wątpliwych dowodach m.in. opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, z której nie wynikało, czy obiekt skarżącego umieszczony w pasie drogowym przy ul. Wybrzeże Szczecińskie i ul. Kłopotowskiego powoduje zagrożenie lub utrudnia ruch drogowy albo zakłóca wykonywanie zadań przez zarządcę dróg. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji nie zawarł w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze dotyczących błędnej interpretacji art. 39 ust. 3 i niezastosowania art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Oznacza to, że Sąd I instancji prawdopodobnie nie rozważył tych zarzutów i tym samym nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli chodzi o naruszenie przepisów prawa materialnego skarżący podkreślił, że przy interpretacji art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych należy zwrócić uwagę na rozróżnienie ustawodawcy odnoszące się do obiektów, które "istnieją" już w pasie drogowym od tych, które "zostanę tam zlokalizowane" po uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy stanowi o istniejących w pasie drogowym obiektach zaś art. 39 ust 3 ustawy odnosi się do obiektów, które zostaną w przyszłości umieszczone w pasie drogowym. Wspomniane przepisy obejmują więc dwa różne stany faktyczne. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi samodzielną podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej ws. dalszego umieszczania reklamy w obrębie pasa drogowego i nie jest konieczne posiłkowanie, w tym zakresie, innymi przepisami ustawy tj., art. 39 ustawy o drogach publicznych. Wprawdzie przepis art. 38 ust. 1 ustawy nie określa wprost formy rozstrzygnięcia prawnego (np. "zezwolenie" czy "decyzja") to jednak należy wywieść, że przepis ten wymaga wydania decyzji administracyjnej. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach wymienionych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi kasacyjnej usystematyzowania wymaga procedura związana z uzyskaniem zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń i obiektów reklamowych w pasie drogowym. Przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Problematyka związana z ochroną pasa drogowego jest objęta uregulowaniami prawnymi zawartymi w rozdziale 4 u.d.p. Przepisy ustawy o drogach publicznych przewidują generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Do tych zakazanych czynności należy m.in. lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 a ustawy). W pojęciu czynności, o których mowa w art. 39 ust. 1, przykładowo określonych w art. 39 ust. 1 pkt 1 mieści się również umieszczanie w pasie drogowym reklam w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy, a więc zarówno umieszczenie reklamy wraz z elementami konstrukcyjnymi ("nośnikiem"), jak i umieszczenie reklamy na istniejącym już nośniku. W ustawie o drogach publicznych dopuszczono jednocześnie możliwość uchylania zakazów co do niektórych czynności wymienionych w art. 39 ust. 1. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Zakres tych czynności, które mogą być wyjątkowo podejmowane za zezwoleniem określa art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w formie decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p). Przepis art. 40 ust. 1 i 2 stanowi więc rozwinięcie regulacji zawartej w art. 39 ust. 3 tej ustawy. Z tych względów należy przyjąć, że podstawą prawną decyzji administracyjnej zarówno zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na potrzeby obiektu reklamowego jak i decyzji odmawiającej zajęcia pasa na te cele jest art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy. Z treści art. 39 ust. 3 ustawy wynika, że zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym określonych obiektów lub urządzeń, (które ustawodawca określa w art. 40 również jako: "zajęcie pasa drogowego" lub "umieszczanie w pasie drogowym") jest dopuszczalne w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Termin ten nie został bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej "umieszczenia" czy "lokalizacji" należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). Sąd I instancji nie naruszył prawa, podzielając stanowisko organów orzekających w tej sprawie, że wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinien być rozpatrzony na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. Jak już wspomniano z treści art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a więc także obiektów lub urządzeń służących umieszczaniu reklam. Zatem, zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tej u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie, o czym była już mowa, ma charakter czasowy. Toteż, w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy zlokalizowanie reklamy w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, że omawiane wyżej przepisy nie mają zastosowania w przypadku, gdy w sprawie chodzi o "przedłużenie" zezwolenia na umieszczanie reklamy na istniejącym już nośniku. Do tej bowiem sytuacji odnosi się przepis art. 38 ust. 1 u.d.p., a nie przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. W myśl przepisu art. 38 ust. 1 u.d.p. istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy, bądź znalazły się w pasie drogowym później, w wyniku zmian dotyczących samego pasa drogowego. Zawiera on swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie. Trzeba więc podkreślić, że przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy wyłącznie obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych) w pasie drogowym, nie zaś obiektów zlokalizowanych (umieszczonych) w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Taka wykładnia art. 38 ust. 1 u.d.p. współgra z brzmieniem art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., w myśl którego przedmiotem zezwolenia jest "umieszczenie" obiektu w pasie drogowym, a więc dotychczas nie znajdującego się tam jeszcze, a także z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), w świetle których to przepisów zezwolenie na zajęcie pasa drogowego udziela się na czas ściśle określony. Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarte w uzasadnieniu wyroku ustalenia przyjęte przez Sąd I instancji znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie, zebrano dowody związane z lokalizacją omawianej reklamy, a także powołano się na znajdującą się w aktach sprawy opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m.st. Warszawy, opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. W świetle wspomnianej opinii, co podkreśliły organy i do czego przychylił się Sąd I instancji, reklamy stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś jego natężenie w W. oraz liczba wypadków drogowych ma tendencję wzrastającą. Na rozstrzygnięcie organów wpływ miały również wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie przy ul. Wybrzeże Szczecińskie i ul. ks Kłopotowskiego opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. Sąd I instancji zasadnie więc przyjął, że ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracji publicznej była prawidłowa. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Zauważyć należy, że istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu Sąd dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Z kolei badając legalność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zachowania reguł postępowania dowodowego Sąd przeprowadza weryfikację aktu administracyjnego w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.