II GSK 4983/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia WSA (del.) Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Ke 211/16 w sprawie ze skargi Ł. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Ke 211/16 oddalił skargę Ł W (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 15 maja 2012 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. (dalej: Kierownik) decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w łącznej kwocie 18.138 zł. W dniu 14 maja 2013 r. skarżący złożył wniosek kontynuacyjny na 2013 rok. W dniu 10 i 22 października 2013 r. oraz 4 i 5 listopada 2013 r. w gospodarstwie wnioskodawcy zostały przeprowadzone kontrole w zakresie programu rolnośrodowiskowego, kwalifikowalności powierzchni oraz wymogów wzajemnej zgodności, które wykazały nieprawidłowości. W dniu 24 listopada 2014 r. w gospodarstwie rolnika odbyła się wizytacja terenowa. Kontrolą zostały objęte sporne działki ewidencyjne o numerach 718, 722, 387 oraz 8/7. W dniu 13 lutego 2015 r. skarżący złożył zmianę do wniosku, w której działkę rolną A o pierwotnie deklarowanej powierzchni 6,02 ha podzielił na działkę rolną A o powierzchni 5,80 ha (deklarowana do wariantu 4.1) i działkę rolną Al o powierzchni 0,22 ha (bez wariantu). Kierownik w dniu 1 czerwca 2015 r. zwrócił się do Biura Kontroli na Miejscu Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR o weryfikację wyników z kontroli na miejscu w zakresie wymogów programu rolnośrodowiskowego. Biuro pismem z 17 czerwca 2015 r. poinformowało, że w raporcie z czynności kontrolnych dokonano zmian w zakresie niespełnienia wymogu pakietowego dla działek rolnych A i C. W związku z powyższym Kierownik po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ustalił, że powierzchnie stwierdzone działek rolnych są mniejsze od powierzchni zadeklarowanych do płatności. Ponadto dla działki rolnej F zadeklarowanej w wariancie 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) inspektorzy terenowi zastosowali kod DR7 - nie stwierdzono deklarowanej uprawy ogródka przydomowego. Stwierdzono natomiast mieszankę zbożową (zastosowano kod DR 23). Jednak strona w korekcie wniosku z dnia 24 czerwca 2013 r. deklarowała na działce rolnej F uprawę ogórka (roślina nie dotowana w wariancie 2.1). Ponadto w wyjaśnieniach z dnia 19 września 2014 r. strona oświadczyła, że na działce rolnej F w 2013 roku był ogródek, a nie mieszanka zbożowa. W związku z powyższym ustalono, że płatność za 2013 rok w wariancie 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) zostanie odmówiona. Kolejnymi nieprawidłowościami wykrytymi podczas kontroli na miejscu było stwierdzenie uchybień w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantów 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000, tj. pozostawienie niekoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym. Nieprawidłowość stwierdzono również na działce rolnej A zadeklarowanej w wariancie 4.1, działce rolnej AA zadeklarowanej w wariancie 5.1, działce rolnej C zadeklarowanej w wariancie 5.1. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania administracyjnego Kierownik decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 7660 zł. Dyrektor decyzją z dnia [...] września 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta stała się ostateczna. Kierownik po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu płatności rolnośrodowiskowych przyznanych za 2012 rok, wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. ustalającą skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 6495,60 zł. Orzekając na skutek odwołania Dyrektor decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylił decyzję organu I instancji i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. w łącznej wysokości 7156,62 zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy w szczególności wskazał na naruszenie przez organ I instancji przepisów prawa wspólnotowego regulujących kwestię obowiązku zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Zdaniem Dyrektora, organ I instancji zobowiązany był do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności wskutek niespełnienia warunków podjętego zobowiązania powiększoną o kwotę nieprzysługującą z tytułu kosztów transakcyjnych. Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał stwierdzone naruszenie jako rażące naruszenie prawa, obligujące go do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i do orzeczenia co do istoty sprawy poprzez ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności powiększonej o kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu kosztów transakcyjnych i jednocześnie uzasadniało naruszenie zakazu reformationis in peius. Sąd I instancji uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że spór dotyczy uznania przez organ za nienależne płatności za 2012 r. WSA podzielił w tym zakresie stanowisko organu, zgodnie z którym uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów dla przyznania płatności rolnośrodowiskowej w 2013 roku powoduje zwrot płatności wypłaconych również w roku poprzednim (tj. 2012) w odniesieniu do działek rolnych, na których stwierdzono nieprawidłowości z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. WSA odniósł się również do przyjętego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, zgodnie z którym obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że pięcioletnie zobowiązanie rolnika dotyczyło ochrony siedlisk lęgowych ptaków. Skarżący jednak przyczynił się do stworzenia zagrożenia dla ptaków poprzez pozostawienie niekoszonej niewłaściwej części działki rolnej. Nie realizował zatem celu podjętego w wariancie 4.1 i 5.1 zobowiązania. Konsekwencją powyższego jest obowiązek zwrotu płatności wypłaconych już z tego tytułu w roku 2012 r. Skarżący ponadto zmniejszył obszar, na którym powinien realizować to zobowiązanie, co również zobowiązuje go do zwrotu płatności zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013, poz. 361 ze zm. – dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo ustaliły okoliczności stanowiące o nienależnym pobraniu przez skarżącego płatności rolnośrodowiskowych w 2012 roku. Jednocześnie WSA wskazał, że Dyrektor właściwe określił kwotę przedmiotowych nienależnych płatności, uwzględniając koszty transakcyjne, które ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności, organ I instancji całkowicie pominął. Zdaniem WSA na treść rozstrzygnięcia nie miał wpływu zarzut naruszenia art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepwoania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm. – dalej: k.p.a.). Sąd I instancji zaznaczył, że koszty transakcyjne stanowią wyodrębniony element przyznanych płatności rolnośrodowiskowych. Organ I instancji ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności przez rolnika, nie uwzględnił tych kosztów, co stanowi rażące naruszenie prawa. W ocenie WSA powyższe naruszenia organu I instancji upoważniło Dyrektora do nierespektowania zakazu sformułowanego w art. 139 k.p.a. i wydania decyzji na niekorzyść skarżącego. Skarżący zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.): - naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8 – dalej: rozporządzenie nr 65/2011) poprzez jego błędne zastosowanie wprost, w sytuacji gdy przepis art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi normę kompetencyjną, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie, a szczegółowe przypadki zmniejszenia i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w ustawodawstwie krajowym, tj. w § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które to naruszenie w konsekwencji doprowadziło do: - naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie § 38 ust. 2 w zw. z § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy według wskazanych przepisów uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach m.in. pakietów 2 i 5 skutkują zmniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej w danym roku, a nie w całym okresie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a obowiązek zwrotu płatności za rok 2012 winien być rozpatrywany przy uwzględnieniu przesłanek zwrotu przewidzianych przez wskazane przepisy, a nie automatycznie stosowany w przypadku stwierdzenia uchybień w dowolnym roku wieloletniego zobowiązania. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, w sytuacji gdy ta decyzja została wydana z naruszeniem art. 139 k.p.a. polegającym na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez odstąpienie od zakazu nieorzekania na niekorzyść strony odwołującej się polegającym na ustaleniu i obciążeniu strony kosztami transakcyjnymi, w sytuacji gdy w sprawie nie zachodziło rażące naruszenie prawa, ani rażące naruszenie interesu społecznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do obciążenia strony kosztami transakcyjnymi, których nie nakładała na nią decyzja organu I instancji. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Ł W została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje jej zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów procesowych, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że warunkiem oceny sposobu stosowania prawa materialnego, zarówno przed organami, jak i Sądem I instancji jest ustalenie, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a wszystkie podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Skutkiem tego musiało być jej oddalenie. W ocenie NSA nietrafne są zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. oraz § 38 ust. 2 w związku z § 39 ust. 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. (rolnośrodowiskowego). Istota tych zarzutów sprowadza się w zasadzie do prawidłowego określenia podstawy zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych skarżącemu za 2012 rok, w związku z tym wykładni i zastosowania art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 65/2011, § 38 ust. 6 i § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. Wobec tak skonstruowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego zasadne jest ich łączne rozpoznanie. Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie obejmowało ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za 2012 rok. Zostało ono wszczęte na skutek ustalenia przez organ, że w roku 2012 skarżący, w ramach realizowania wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego nie zrealizował wymagań programu. Postępowanie prowadzone było w trybie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji. I Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.). Postępowanie, określone w art. 29 ust. 1 tej ustawy, jest samodzielnym postępowaniem, w którym w decyzji następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie. Nienależne pobranie środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich ma miejsce wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona, a beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres. W sprawie jak wskazał zasadnie Sąd I instancji, miały zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., koniecznymi warunkami przyznania płatności rolnośrodowiskowej, obok wymogów określonych w pkt 1 i 2, jest realizacja przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym stanowi art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.L z 2005 r. Nr 277, s. 1, z późn. zm.). Powyższe zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (pkt 3) oraz spełnienie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu. Realizując 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe skarżący zobowiązany był do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonym w planie działalności rolnośrodowiskowej sposobów użytkowania gruntów w ramach określonych programem wariantów. W trakcie kontroli wniosku o przyznanie pomocy na rok 2012 stwierdzono jednak nieprawidłowości, polegające na niezrealizowaniu w pełnym zakresie warunków programu. Podkreślić należy, że wywiązanie się przez skarżącego z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Zasada, zgodnie z którą beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranej płatności, ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów: a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Art. 18 ust. 2 unijnego rozporządzenia stanowi natomiast, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Ponadto, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy (art.18 ust. 3 ww. rozporządzenia). Podkreślić jednak należy, że powyższe regulacje mają charakter kompetencyjny i określają ogólne zasady, które nie są bezpośrednio stosowane do ustalenia nienależnie pobranych płatności, lecz podlegają uregulowaniu w krajowym porządku prawnym, a więc wymagają szczegółowego uregulowania w przepisach krajowych. Wyrazem ich realizacji są przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.), u.w.r.o.w. Art. 1 pkt 2 tej ustawy wyraźnie stanowi, że warunki i tryb przyznawania, wypłaty, zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach określa państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy określone w art. 1 pkt 1 lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa rozporządzenie z dnia 13 marca 2013 r., które w § 39 określa sytuacje, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi. Zarówno przepisy powyższej ustawy, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie z dnia 13 marca 2013 r., przewidują, stosownie do art. 5 i art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Obowiązek ten realizowany jest na zasadach określonych w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2013 r. Zgodnie z § 38 ust. 1 ww. rozporządzenia, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1, płatność rolnośrodowiskowa dotycząca poszczególnych pakietów przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej w sposób określony w tym przepisie dla poszczególnych pakietów. W ocenie NSA powołany przepis stanowi podstawę zmniejszenia płatności, m.in. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów, ale jedynie w roku, w którym uchybienie to stwierdzono. Podkreślić należy, że samoistną podstawą prawną rozstrzygnięcia nie może być przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011, z uwagi na to, że stanowi normę kompetencyjną, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. Nie kwestionując, co do zasady, obowiązku zwrotu przyznanych płatności w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, trzeba zaznaczyć, że przepis ten ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. W związku z powyższym nie można automatycznie przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać, czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach może to być orzekane. Natomiast sankcja, o której stanowi § 38 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., stosowana jest jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, a więc, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot za 1012 rok, podlega analizie w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., co zasadnie wskazał Sąd I instancji. Zdaniem NSA nietrafny jest również zarzut procesowy wskazujący na naruszenie przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. i akceptowanie tego stanu przez Sąd I instancji, czym naruszony został art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że Dyrektor nie mógł określić innej, wyższej kwoty zwrotu nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r. Pogląd taki jest nietrafny. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że koszty transakcyjne jako wyodrębniony element płatności rolnośrodowiskowej podlegają zwrotowi, wynika to z tego, że na podstawie art. 28 ust. 1 u.w.r.o.w. zwrotowi podlega pomoc i pomoc techniczna, jeżeli została pobrana nienależnie. Koszty transakcyjne są elementem pomocy, bo przy ogólnym ujęciu tego terminu w ustawie nie można przyjmować, że pojęcie pomocy jest tożsame z płatnościami w ramach programu rolnośrodowiskowego. Skoro tak, to nie można zasadnie twierdzić, że nieorzeczenie przez kierownika o kosztach transakcyjnych nie było rażącym naruszeniem prawa. Tym samym uchylenie decyzji tego organu i powiększenie kwoty płatności podlegających zwrotowi o wielkość tych kosztów nie narusza art.139 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.