II GSK 5124/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Irena Wiszniewska-Białecka Sędzia del. WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 192/16 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 192/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [..] grudnia 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz zasądził od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 606 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Dnia 14 maja 2012 r. A.S. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. (w ramach konkretnych pakietów i wariantów). Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [..] (Kierownik BP ARiMR) decyzją z dnia [..] lutego 2013 r. nr [...] przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w kwocie 54.970,70 zł. Z uwagi na spełnienie warunków z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) i zgodnie z zapisami zawartymi w części XI wniosku (oświadczenia i zobowiązania), strona zobowiązała się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. W dniu 14 maja 2013 r., do BP ARiMR wpłynął wniosek kontynuacyjny strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Kierownik BP ARiMR dnia [..] listopada 2013 r. wydał decyzję nr [...], w której przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w wysokości 52.961,90 zł. W dniu 15 maja 2014 r., do BP ARiMR wpłynął kolejny wniosek kontynuacyjny strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Kierownik BP ARiMR dnia [..] września 2015 r. wydał decyzję nr [..], na mocy której przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w wysokości 50.683,92 zł. W dniu 30 października 2015 r., Kierownik BP ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, przyznanych stronie na mocy ww. decyzji z [..] lutego 2013 r. i z [..] listopada 2013 r. W konsekwencji, decyzją z [..] listopada 2015 r. nr [..], ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 21.586,52 zł. Decyzją z [..] grudnia 2015 r. nr [..], po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (Dyrektor OR ARiMR) utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Uzasadniając decyzję, organ odwoławczy zauważył, że w trakcie obsługi wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 stwierdzono, że strona nie zachowała występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, wobec czego na stronę nałożono sankcję skutkującą przyznaniem płatności zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono uchybienie. Podniósł, że zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005r. w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz., WE nr L 25 z dnia 28 stycznia 2011 r. z późn. zm., str. 8; dalej: rozporządzenie 65/2011) - pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie zostały spełnione odpowiednie normy obowiązkowe, a także minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin, inne odpowiednie wymogi obowiązkowe, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz w art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 oraz zobowiązania wykraczające poza takie normy i wymogi lub kryteria kwalifikowalności inne niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. Dyrektor OR ARiMR wskazał, że w przypadku zaprzestania realizacji podjętego zobowiązania, producent rolny obowiązany jest do zwrotu wcześniej udzielonej pomocy. Stwierdził, że ustalenie braku warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej obligowało organ do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności i że bez znaczenia pozostaje przyczyna (poza wyjątkowymi, które w sprawie nie występują), dla której producent rolny nie zachował w gospodarstwie rolnym, określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej, trwałych użytków zielonych (§ 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Organ II instancji podkreślił, że składając wniosek o przyznanie płatności na 2012 r. i 2013 r. strona podpisała oświadczenie, że znane jej są zasady oraz tryb realizacji płatności i że jest świadoma konsekwencji i sankcji niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. Odnosząc się do zarzutów strony, że to nieprawidłowości stwierdzone w 2014 r. mają bezpośredni wpływ na przyznane wcześniej płatności, organ rolny wskazał, że postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014 zostało zakończone ostateczną decyzją Kierownika BP ARiMR z [ ..] września 2015 r. Dyrektor OR ARiMR uznał, że w skarżonej odwołaniem decyzji Kierownik BP ARiMR prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa i właściwie ustalił stronie kwotę do zwrotu za rok 2012 i 2013. Ponadto organ stwierdził, że - zgodnie z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie. Wskazał, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwania mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych (akapit 2 art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011). W skardze na ww. decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie i uznanie, że spełnił wszystkie wymagania dotyczące realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 13 czerwca 2016 r., skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora OR ARiMR do ustosunkowania się do dokumentu pomiaru działek położonych w Gorzelinie, którego dokonali pracownicy Agencji 9 maja 2016 r., na okoliczność obszaru działek zgłoszonych do dopłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił skarżoną decyzję. Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organy rolne stwierdziły, że strona dokonała zmniejszenia użytków rolnych we wniosku na 2014 r., w stosunku do powierzchni podjętego w 2012 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach określonych pakietów i wariantów. WSA przywołał treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011 i odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Poznaniu z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 799/15, stwierdził, że art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011 wprawdzie stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, jednakże uregulowanie to nie może być samoistną podstawą prawną do nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 rozporządzenia 65/2011, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. WSA podkreślił, że przepis art. 18 rozporządzenia 65/2011 trzeba odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Polski ustawodawca ustanowił zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności m.in. w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, (tekst jedn.: Dz. U. 2013, poz.173 ze zm.), która w art. 28 ust. 1 stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały zaś uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Sąd I instancji podkreślił, że nie kwestionuje obowiązku zwrotu przyznanych płatności w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia nr 65/2011, jednak przepis ten ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. W związku z tym w razie stwierdzenia naruszenia warunków realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego nie można automatycznie odnosić skutków uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać, czy przepisy krajowe nakazują beneficjentom zwrot płatności i w jakich sytuacjach. Taka regulacja znajduje się w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z tym że przepis ten precyzuje, że zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętej zmniejszeniem. Natomiast z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego powołanego w niniejszej sprawie jako podstawa zastosowania 20%-towej sankcji za zmniejszenie w 2014 r. deklarowanej powierzchni JPO TUZ wynika, że stanowi on podstawę do zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej, a nie żądania jej zwrotu, a nadto, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do roku, w którym stwierdzono określone uchybienie. Tym samym, bezpodstawne jest zdaniem Sądu I instancji powołanie się przez organ bezpośrednio na treść art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 jako podstawę zastosowania wobec strony tej sankcji także w roku 2012 i 2013. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw.art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, (tekst jedn.: Dz. U. 2013, poz. 173 ze zm)., polegające na jego niezastosowaniu i nie uznaniu, iż beneficjent nie udowodnił braku podstaw do zwrotu nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za lata 2012 i 2013 oraz nie udowodnił zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w latach 2012 i 2013. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię i nie zastosowanie, jako podstawy prawnej do nałożenia przez organ sankcji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2012 i 2013. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oddalona ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku w tak zakreślonych granicach NSA stwierdził, że zarzut naruszenia przepisów procesowych, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przypomnieć należy, że omawiany przepis zawiera unormowanie stanowiące o tym, z jakich niezbędnych elementów winno składać się uzasadnienie wyroku sądu. Przepis ten stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymaganiom tym odpowiada. Z kolei z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Rozpoznana sprawa nie dotyczy przyznania płatności, ale orzeczenia o ich zwrocie, przepis art. 21 ust. 3 ww. ustawy nie miał więc zastosowania. Nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię i nie zastosowanie, jako podstawy prawnej do nałożenia przez organ sankcji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2012 i 2013. Sąd I instancji stwierdził, że przepis ten należy odczytywać jako normę kompetencyjną upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przypadków czy przesłanek zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, wskazując równocześnie, że art. 18 (bez wskazania jednostki redakcyjnej) ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. Wskazał, że w związku z powyższym, nie można automatycznie, w razie stwierdzenia naruszenia warunków realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, odnosić skutków uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać, czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podniósł skarżący kasacyjnie, że przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011 nie stanowi normy kompetencyjnej wymagającej uszczegółowienia w przepisach krajowych. Normę taką stanowi art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia. Stwierdzenie Sądu I instancji o kompetencyjnym charakterze przepisu art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011 pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Podkreślić należy, czego zdaje się nie zauważać skarżący kasacyjnie, że przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji nie było powołanie się przez organy ARiMR na art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011, ale zastosowanie jako podstawy ustalenia płatności przypadających do zwrotu normy z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, podczas gdy w ocenie WSA, przepis ten stanowi podstawę do 20% zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej, a nie do żądania jej zwrotu, a nadto, znajduje on zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do roku, w którym stwierdzono określone uchybienie. Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko Sądu I instancji uznaje za trafne. To, że przewidziane w § 38 ust. 6 (w obecnym brzmieniu ust. 8) rozporządzenia rolnośrodowiskowego 20% zmniejszenie płatności jest sankcją, która może być zastosowana tylko w roku wystąpienia zmniejszenia powierzchni użytków zielonych wynika wprost z brzmienia tego przepisu. Sankcja ta nie może być utożsamiana z obowiązkiem zwrotu za lata poprzednie płatności, które uznane zostały za nienależnie pobrane w związku z ustaleniem, że beneficjent w 2014 r. nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych. Oznacza to, że kwota płatności przypadających do zwrotu za lata poprzednie z powodu niezachowania w danym roku występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 nie może być obliczana jako 20% sankcja. Prawidłowo też Sąd I instancji wskazał, że szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i orzekając o zwrocie płatności należy zbadać przesłanki określone tym przepisem. Z wyżej wyłożonych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.