II GSK 514/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie Stanisław Gronowski NSA Tadeusz Cysek (spr.) Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 grudnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1652/11 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1652/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi T. K. (dalej: skarżący), uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], mocą której stwierdzona została nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych w pomniejszonej wysokości. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 15 maja 2009 r. w Biurze Powiatowym w Ł. T. K. złożył wniosek o płatność z tytułu realizacji programu rolno-środowiskowego. Wniosek dotyczył realizacji pakietu utrzymanie łąk ekstensywnych (wariant półnaturalne łąki dwukośne) o pow. 12,80 ha, pakietu utrzymanie pastwisk ekstensywnych (wariant pastwiska nizinne z wypasem tradycyjnym) działka rolna I o pow. 46,68 ha, pakietu ochrona gleb i wód (wariant międzyplon ozimy) działki o pow. 44,28 ha. Po korekcie wniosku pakiet łąki ekstensywne dotyczył działek rolnych o pow. 11,49 ha. Decyzją z [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. przyznał wnioskodawcy płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno- środowiskowych w kwocie 53086,80 zł, w tym w zakresie pakietu utrzymanie pastwisk ekstensywnych w wysokości 17736 zł do powierzchni 44,34 ha. Następnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] marca 2011 r. wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] listopada 2009 r. Rozpoznając odwołanie skarżącego Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał za prawidłowy stan faktyczny ustalony w sprawie i przyjął, że organ I instancji wydając decyzję z [...] listopada 2009 r. rażąco naruszył prawo a więc, że istniała podstawa stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.). W ocenie organu odwoławczego zostały rażąco naruszone przepisy procedury w postaci art. 6, art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a., które polegały na braku uwzględnienia całości materiału dowodowego tj. uwzględnienia środka dowodowego w postaci ortofotomapy. Zgodnie z przepisami wspólnotowymi tj.: 1) rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., s. 16, dalej: rozporządzenie Nr 73/2009), 2) rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE. L. z 2004 r., nr 141, str. 18 i nast., dalej: rozporządzenie Nr 796/2004) ortofotomapa powinna być stosowana w toku kontroli administracyjnej wniosków o płatności, tymczasem pominięcie przez organ I instancji zawartych w niej danych doprowadziło do przyznania płatności w zawyżonej kwocie w odniesieniu do pakietu pastwiska ekstensywne. Kierownik Biura Powiatowego przyznał dopłaty do działki rolnej przyjmując jej powierzchnię jako 44,34 ha, w sytuacji gdy w istocie powierzchnia na działce 34/1 wynosiła16,79 ha a nie jak wskazano 17 ha. W rezultacie w decyzji o przyznaniu płatności rolno-środowiskowych w pomniejszonej wysokości na rok 2009 doszło do naruszenia art. 17 rozporządzenia Rady(WE) nr 73/2009 w zw. z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę T. K. o wskazał, iż z treści decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] listopada 2009 r. wynikało, że orzekając o przyznaniu płatności za realizację programu rolno-środowiskowego miał on na uwadze dane zawarte w ortofotomapie pomimo, że w decyzji określenie to wprost nie zostało użyte. Było jednak bezsporne, że podstawą stwierdzenia powierzchni działek rolnych, były dane ustalone w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. Jak wyjaśniono we wspomnianej decyzji ustalenia dotyczącego powierzchni działek rolnych dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na podstawie dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne, których dotyczył wniosek o płatność. W ocenie Sądu jeśli więc doszło do błędnej interpretacji danych informatycznych, co zostało ujawnione w późniejszym czasie, to brak było podstaw aby błąd ten, który miał wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do wielkości powierzchni i wysokości płatności traktować jako rażące naruszenie prawa. Można okoliczność taką uznać za naruszenie prawa ale zwykłe, które nie może prowadzić do wzruszenia ostatecznej decyzji. W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że naruszenie prawa materialnego (poprzez zawyżenie dopłaty), było w ocenie organów wynikiem naruszenia przepisów proceduralnych. WSA nie podzielił tego poglądu bowiem ewentualny błąd powstał w wyniku nieprawidłowego odczytania (interpretacji) ortofotomapy. W tym stanie rzeczy uznano, że wydając decyzje stwierdzające nieważność decyzji z [...] listopada 2009 r. w oparciu o treść art. 156 § 2 k.p.a., organy naruszyły wspomniany przepis, co musiało skutkować uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Ponadto stwierdzono, że w zaskarżonej decyzji w sposób zbyt lakoniczny odniesiono się do argumentów odwołania skarżącego co nie mogło zostać uznane za prawidłowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zaskarżając to orzeczenie w całości, wniósł o jego uchylenie oraz oddalenie skargi T. K., względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów według norm prawem przypisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229 poz. 2273; dalej: ustawa z 28 listopada 2003 r.) art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Przystąpienie do merytorycznego rozpoznania przedmiotowego środka odwoławczego było możliwe z uwagi na to, iż spełniał on wymagania formalne określone w art. 175 § 1 pkt 1 lit a, art. 176 i art. 177 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż nie jest możliwe korygowanie z urzędu treści tego środka odwoławczego w tym w szczególności co do objętego zarzutem przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do podważenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] listopada 2009 r. w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji administracyjnych, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Sąd I instancji oddalając skargę na decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] czerwca 2011 r. i (poprzedzającą ją decyzję) trafnie zauważył, iż w konkretnym przypadku wadliwość decyzji zapadłych w postępowaniu zwykłym, nie mogła być oceniona jako kwalifikowane tj. rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 k.p.a. a co najwyżej jako naruszenie prawa "zwykłe". W świetle brzmienia skargi kasacyjnej nie jest sporne, iż organ I instancji orzekając w sprawie wykorzystywał ortofotomapę, a jedynie na tej podstawie niepoprawnie ustalił powierzchnię konkretnej działki rolnej zadeklarowanej w pakiecie pastwisk ekstensywnych. W takim stanie rzeczy, biorąc nadto pod uwagę niewielkie procentowo (1,24 %) zawyżenie powierzchni na działce nr 34/1 (powierzchnia prawidłowa wynosiła 16,79 ha a przyjęto powierzchnię 17 ha) stanowisko Sądu I instancji jest zasadne. W realiach konkretnej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia naruszenia w sposób rażący zarówno art. 7 i art. 77 (pomijając nawet, iż ten przepis został wymieniony w petitum skargi kasacyjnej bez wskazania jednostki redakcyjnej) k.p.a., a także art. 24 ust 1 lit. c Rozporządzenia Komisji (WE nr. 796/0204). Zważyć należy, iż ten ostatni przepis wyznacza wprawdzie jeden z kierunków kontroli administracyjnych opisanych w art. 23 Rozporządzenia Rady WE nr. 782/203 (tj. w szczególności w zakresie zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku, a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych), ale nie ma podstaw do przyjęcia, iż organ I instancji nie działał w tym kierunku skoro generalnie wydał decyzję o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości. W stosunku do wskazanych wyżej przepisów, które mają charakter procesowy i dotyczący kwestii ustalania stanu faktycznego można mówić, jak już wcześniej podkreślono o naruszeniu co najwyżej prawa ale nie mającego charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pozostałe przepisy wymienione w skardze kasacyjnej nie zawierają norm mogących stanowić wzorzec kontroli. Z zasady należy zatem przyjąć, iż nie mogły być naruszone. Art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. dotyczy jedynie upoważnienia do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia określającego, szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszenia, zwracania i zmniejszenia pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. Natomiast art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 dotyczy tego w jaki sposób ustanawia się system identyfikacji działek rolnych i z jakich instrumentów korzysta się w jego ramach. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.