II GSK 528/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Jerzy Sulimierski Sędzia NSA Maria Myślińska Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 615/07 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S., 2) zasądza od Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na rzecz J. W. kwotę 2095 (dwa tysiące dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 roku wydanym w sprawie sygnatura akt II SA/Sz 615/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę J. W. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wydany został w oparciu o następujące ustalenia faktyczne. W dniu [...] maja 2006 roku J. W. wniósł o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...] i zadeklarował we wniosku 15 działek rolnych (oznaczonych literami od A do N) o łącznej powierzchni 142,28ha leżących na sześciu działkach ewidencyjnych położonych w gminie M. w obrębie R.. W dniu [...].07.2006 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu, w wyniku której stwierdzono, że powierzchnia zadeklarowanych działek wynosi 124, 84ha a nie 142,28 jak deklarował producent rolny, a ponadto na działce rolnej L stwierdzono żyto a nie jak deklarował producent jęczmień, a na działce rolnej Ł mieszanki upraw zamiast gorczycy. W dniu [...].09.2006 r. wpłynęła do organu I instancji korekta wniosku, w której wnioskodawca zgodził się z powierzchnią działek ustaloną przez kontrolę na miejscu. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. wydana w sprawie numer [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu M. z siedzibą w D., po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] maja 2006r., przyznał J. W. płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na [...] roku w łącznej wysokości 48924,69 zł (pomniejszoną o kwotę 19674,92 zł), na którą złożyły się Jednolita Płatność Obszarowa w wysokości 24522,61 zł, oraz Uzupełniająca Płatność Obszarowa w wysokości 24402,08 zł. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 roku wydaną w sprawie numer [...], Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. po rozpatrzeniu odwołania J. W. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ administracji publicznej II instancji stanął na stanowisku, że producent rolny jest obowiązany znać powierzchnie działek, które zgłasza do dopłat bezpośrednich. Wypis z rejestru gruntów i budynków ma charakter pomocniczy przy wypełnianiu wniosku przez producenta rolnego. Płatności bezpośrednie przyznawane są do użytkowanych działek rolnych a nie do działek ewidencyjnych. Organ wyjaśnił, że chodzi tu o grunty utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia merytorycznego organ II instancji wskazał na trafne zastosowanie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. - przepisów art. 2 ust. 1 , art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 roku Nr 6, poz. 40 z póżn. zm.) w związku z art. 53 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 6, poz.217), art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach 4 i 4a tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. UE NR L 345 z 20 listopada 2004 roku str. 1 ze zm.), art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia rolników (Dz. Urz. UE. Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 roku str. 18 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję oraz uznał, że zasadnie organ I instancji określił procentową różnicę (14,34 %) między powierzchnią gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu. Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 roku wydanym w sprawie sygnatura akt II SA/Sz 615/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę J. W. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. stwierdził, że dla oceny administracyjno-prawnych skutków wystąpienia niezgodności miedzy stanem zadeklarowanym we wniosku a stanem faktycznym stwierdzonym w wyniku kontroli przeprowadzonej na miejscu znaczenie ma stosunek procentowy tych niezgodności, a nie ma znaczenia kwestia zawinienia rozumiana jako umyślność lub nieumyślność producenta rolnego w zadeklarowaniu we wniosku o dopłaty danych niezgodnych z rzeczywistością. Wobec tego dla oceny zgodności z prawem zastosowanych w zaskarżonej decyzji sankcji pomniejszających płatności bezprzedmiotowa jest podnoszona w skardze dobra wola i wiara skarżącego przy wypełnianiu wniosku. Jak bowiem trafnie zauważył to organ odwoławczy, producent rolny ma obowiązek znać obszar gruntów rolnych deklarowanych do dopłat gruntów rolnych. Dopłaty bezpośrednie stanowiąc formę wsparcia producentów rolnych mają na celu podnoszenie poziomu wsi i gospodarowania na obszarach wiejskich. Należy jednak mieć na uwadze, że przepisy te określają nie tylko uprawnienia rolników do dopłaty, ale także odpowiadające im obowiązki producenta rolnego. Zasadniczym obowiązkiem podmiotu ubiegającego się o dopłaty bezpośrednie do gruntów rolnych jest takie gospodarowanie aby zadeklarowane do dopłat grunty rolne utrzymane były w stanie gwarantującym prawidłową gospodarkę. System monitorowania i kontroli składanych wniosków jest jednym ze środków prowadzących do osiągnięcia tego celu. Chodzi bowiem o to aby rolnicy we wniosku deklarowali do dopłat grunty rolne zgodnie ze stanem faktycznym co do ich powierzchni, rodzaju gruntu rolnego i stanu jego zagospodarowania tzn. by deklarowali grunty utrzymane w dobrej kulturze rolnej w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej i aby grunty te utrzymywali w takiej kulturze, przy uwzględnieniu wymagań ochrony środowiska. W skardze kasacyjnej J. W. zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 30 stycznia 2008 roku w sprawie Sygnatura akt II SA/Sz 615/07. Strona wnoszacza skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: - naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) numer 926/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) numer 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników poprzez jego bezpodstawne zastosowanie; - naruszenie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) numer 1973/2004 z dnia 29 października 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) numer 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców poprzez jego bezpodstawne zastosowanie; - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego tj.: art. 7 i 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy, co sprowadza się do bezpodstawnego przyjęcia, iż skarżący kwestionuje wyniki przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2006 roku kontroli na miejscu, podczas gdy wyniki tej kontroli zostały przez niego zaakceptowane m. in. poprzez złożenie w dniu [...] września 2006 roku korekty wniosku a także nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego; przepisu art. 76 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; Strona wnosząca skargę kasacyjna wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. do ponownego rozpoznania. Ponadto strona skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym-zdaniem skarżącego- uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego-wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt.1 p.p.s.a. należy podkreślić, że wskazując na zarzut naruszenia art. 51 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) numer 796/2004 z 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady ( WE) numer 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników ( Dz.U.UE.L.04.141.18 ze zmianami) oraz art.138 ust.1 rozporządzenia Komisji ( WE) numer 1973/2004 z 29 października 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady ( WE) numer 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców ( Dz.U.UE.L.04.345.1 ze zmianami), strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, iż oba przepisy prawa stanowiące w ocenie organów i Sądu I instancji podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia nie powinny zostać zastosowane, bowiem z uwagi na niezawinione działanie strony brak było podstaw do ich stosowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpatrującego w tym składzie sprawę, nie jest trafne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wskazujące, że "..dla oceny administracyjno-prawnych skutków wystąpienia niezgodności między stanem zadeklarowanym we wniosku a stanem faktycznym stwierdzonym w wyniku kontroli przeprowadzonej na miejscu znaczenie ma stosunek procentowy tych niezgodności, a nie ma znaczenia kwestia zawinienia ( rozumiana jako umyślność lub nieumyślność) producenta rolnego w zadeklarowaniu we wniosku o dopłaty danych niezgodnych z rzeczywistością". Ponadto nie można także zaakceptować stanowiska Sądu I instancji wskazującego, iż w rozpatrywanej sprawie bez znaczenia dla wyniku tegoż postępowania są regulacje prawne zawarte w przepisach ustawy z 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. 240/2005, poz.2027 ze zmianami). W tym miejscu należy wskazać, iż z akt sprawy wynika, że powierzchnia zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich działek rolnych jest mniejsza od tej jaką deklarował producent rolny w tym wniosku. Oznaczałoby to, że powierzchnia działek wskazana we wniosku przez J. W. jest inna ( mniejsza) niż powierzchnia tych samych działek ustalona w wyniku kontroli. Niewątpliwie trafnie podnosi Sąd I instancji, iż dla uzyskania stosownych dopłat konieczne jest aby grunty znajdujące się w posiadaniu producenta rolnego spełniały warunki, o których mowa w art.2 ust.1 i 2 ustawy z 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru ( Dz. U. 6/2004 ,poz.40 ze zmianami). Zasadnie także wskazuje Sąd I instancji na różnice pomiędzy definicją "działki rolnej" a pojęciem "działki ewidencyjnej". Treść powołanego wyżej przepisu prawa nie pozostawia także wątpliwości, iż producentowi rolnemu przysługują płatności na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, a w art.2 ust.2 powołanej wyżej ustawy wskazuje się, że warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 hektar, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 hektara, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Poza sporem winna więc pozostawać okoliczność, że powierzchnia działki rolnej nie zawsze będzie odpowiadać powierzchni działki ewidencyjnej. W rozpatrywanej sprawie istota zagadnienia sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy stwierdzone w wyniku kontroli rozbieżności pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku przez J. W. a powierzchnią działek ustaloną w wyniku kontroli uzasadniają zastosowanie sankcji, o jakich mowa w powołanych na wstępie przepisach dwóch rozporządzeń Komisji ( WE). Przypomnieć więc należy, iż przepis art.68 ust.1 Rozporządzenia Komisji ( WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 roku stanowi, że obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złoży wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Natomiast biorąc pod uwagę treść art.136 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 roku stwierdzić należy, iż powołany wyżej przepis art.68 ust.1 Rozporządzenia Komisji ( WE) nr 796/2004 znajduje zastosowanie do systemu jednolitych płatności obszarowych. Jednocześnie podkreślenia wymaga także i ta okoliczność, że stosownie do treści art.24 ust.4 pkt.2 ustawy z 17 maja 1989 roku- Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. 240/2005, poz.2027 ze zmianami) starosta zapewnia nieodpłatnie bezpośredni dostęp do bazy danych ewidencji gruntów i budynków Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w celu utworzenia i prowadzenia krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Ponadto zgodnie z treścią art.20 ust.1 pkt.1 wskazanej wyżej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów- ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład których wchodzą grunty. Oznacza to, że jeżeli dane w ewidencji gruntów są aktualne, a powierzchnia gruntów została podana przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności zgodnie z zapisem w ewidencji, to ustalenie w wyniku kontroli jej mniejszej wielkości, powinno być ocenione pod kątem istnienia cech niezawinionego powstania nieprawidłowości, o których mowa w art.68 ust.1 Rozporządzenia Komisji ( WE) nr 796/2004. Niewątpliwie bowiem zarówno ewidencja, jak również wydawane właścicielom i posiadaczom gruntów wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego, mają charakter dokumentów urzędowych i szczególną moc dowodową w rozumieniu art.76 k.p.a. ( vide wyrok NSA z 9.01.2008 r. II GSK 294/07 niepublikowany). Natomiast nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, który w całości odnosi się do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, których to przepisów nie stosował Sąd I instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uwzględnienie powyższych rozwiązań prawnych przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy uznać za konieczne dla oceny istnienia ustawowych przesłanek warunkujących zastosowanie sankcji, o których mowa w przepisach prawa przywołanych w decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. i art.203 pkt.1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.