II GSK 53/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Walentyna Długaszewska Protokolant Marta Zawadzka-Zasuwik po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 530/14 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę 3. zasądza od J. W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 530/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w wyniku zatrzymania do kontroli w dniu [...] lutego 2013 r. samochodu ciężarowego marki [...] wraz z przyczepą marki [...], którym kierował J. W. ustalono, że dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów wynosiła powyżej 3,5 tony i że kontrolowany kierowca poruszał się w dniu kontroli o godz. [...] po autostradzie [...] na odcinku [...], bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Przejazd został zarejestrowany przez bramownicę [...]. Informację o tym, że na wymienionym odcinku nie została pobrana opłata, potwierdzono u operatora systemu w firmie K. Kierujący pojazdem stwierdził, że urządzenie viaBOX nie znajdowało się na szybie pojazdu ponieważ uchwyty były uszkodzone. Biorąc powyższe pod uwagę, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 i ust. 4 i art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm. – powoływanej dalej jako u.d.p.), nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 3000 zł. J. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że posiadał środki płatnicze na koncie i że przed wjazdem na płatny odcinek drogi krajowej umieścił na szybie urządzenie viaBOX. W wyniku drgań na nierównej nawierzchni drogi przed samym wjazdem na płatny odcinek urządzenie spadło na podłogę. Ponieważ nie było ono w zasięgu ręki, ponowne umieszczenie urządzenia na szybie było możliwe po zatrzymaniu się na pasie awaryjnym, który jednak znajdował się po przejechaniu pod bramownicą. Po zatrzymaniu się urządzenie nie dawało się przykleić na szybie, w związku z czym umieścił je na półce pod szybą i udał się do pierwszego zjazdu. Organ decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu stwierdził, że opłata elektroniczna za przejazd w dniu [...] lutego 2013 r. nie została uiszczona z powodu braku komunikacji urządzenia viaBOX z bramownicą. Saldo konta użytkownika wynosiło 41,46 zł. W ocenie organu, okoliczności podniesione przez stronę nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są bowiem nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń, a wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. Organ podkreślił, że użytkownik nieprawidłowo korzystał z urządzenia viaBOX, w szczególności urządzenie nie było umieszczone na szybie czołowej pojazdu, gdyż leżało na desce rozdzielczej, co miało bezpośredni wpływ na komunikację urządzenia z bramownicą. J. W. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., podnosząc, że po stwierdzeniu niesprawności urządzenia viaBOX, polegającej na niemożności ponownego montażu urządzenia zgodnie z instrukcją, stosownie do obowiązku wynikającego z przepisu art. 13i ust. 4b u.d.p., niezwłocznie zjechał z drogi objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, co jednak wiązało się z koniecznością przejazdu pod bramownicą. Skarżący stwierdził, że kierujący pojazdem samochodowym wyposażonym w urządzenie viaBOX, w przypadku stwierdzenia niesprawności tego urządzenia, jest obowiązany do niezwłocznego zjechania z drogi objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, zaś naruszenie tego obowiązku winno powodować wymierzenie kierującemu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł na podstawie art. 13k ust. 2 pkt 2 u.d.p., a nie na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., a więc za samo nieuiszczenie opłaty za przejazd. Zdaniem skarżącego, wprowadzenie przez ustawodawcę do ustawy o drogach publicznych przepisu art. 13i ust. 4b stanowi dla organu podstawę do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku poniesienia opłaty za przejazdy po drodze krajowej (art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.) w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej z uwagi na niezależną od kierującego pojazdem niesprawność urządzenia viaBOX, pod warunkiem wypełnienia przez kierującego obowiązku przewidzianego w art. 13i ust. 4b ustawy, a więc niezwłocznego zjechania z drogi objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej w przypadku stwierdzenia takiej niesprawności. Zdaniem skarżącego, stosowana przez GITD wykładnia omawianych przepisów prowadzi do sytuacji, w której korzystający z drogi krajowej, który posiada urządzenie viaBOX i który wypełnił przy tym wszystkie obowiązki nałożone na niego w sytuacji awarii urządzenia viaBOX w trakcie jazdy po drodze krajowej obciążany jest w istocie niemożliwym do spełnienia obowiązkiem uiszczenia opłaty za przejazd. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organ oparł swoje decyzje na niedokładnie ustalonym stanie faktycznym, bowiem w ogóle nie odniósł się do deklarowanej przez skarżącego niesprawności urządzenia viaBOX, jak również nie wyjaśnił w wydanych decyzjach, czy skarżący rzeczywiście zjechał, tak jak twierdził, na najbliższym zjeździe, czy też minął następną bramownicę. Sąd I instancji podniósł, że kara unormowana w art. 13k ust. 1 u.d.p., za przejazd po drodze, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez jej uiszczenia nie obejmuje swym zakresem naruszenia obowiązków związanych ze stosowaniem urządzenia viaBOX, wynikających z art. 13i ust. 4a i ust. 4b ustawy. W przeciwnym razie regulacja zawarta w art. 13k ust. 2 u.d.p., normująca kary pieniężne za naruszenie obowiązków dotyczących stosowania urządzenia viaBOX, byłaby zbędna i nie miałaby zastosowania w ogóle, bądź mogłaby być stosowana zamiennie z regulacją zawartą w art. 13k ust. 1 ustawy, według uznania organu. Tymczasem w ocenie Sądu I instancji, ustawodawca uregulował sankcje za naruszenie poszczególnych obowiązków wynikających z ustawy o drogach publicznych, w sposób wzajemnie się wykluczający. Oznacza to, że jeżeli okoliczności danego stanu faktycznego świadczą o naruszeniu obowiązku wynikającego z art. 13i ust. 4a albo ust. 4b ustawy, kara pieniężna może być wymierzona za naruszenie tego właśnie obowiązku, a nie za przejazd po drodze, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez jej uiszczenia na podstawie art. 13k ust. 1 u.d.p. Z powyższego, zdaniem Sądu I instancji wynika, że ustalenie przez organ faktu posiadania przez kierowcę w kontrolowanym pojeździe urządzenia viaBOX oraz posiadania na koncie użytkownika środków pieniężnych, ogranicza możliwość rozpatrzenia sprawy w granicach obowiązków uregulowanych w art. 13i ust. 4a albo ust. 4b u.d.p. W rozpoznawanej sprawie organ był zatem zobligowany do ustalenia, czy skarżący wywiązał się z obowiązku niezwłocznego zjechania z płatnej drogi krajowej. Skarżący podał w swoich wyjaśnieniach, że jechał z W., o godzinie [...] minął bramownicę o nr [...] i po stwierdzeniu niesprawności urządzenia viaBOX, zmierzał do najbliższego zjazdu. Organ jednak nie odniósł się do tych okoliczności, jak również nie podjął działań w celu ustalenia rzeczywistego przebiegu zdarzeń. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 530/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj. art. 13k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. oraz art. 13k ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 13i ust. 4a pkt 1-3 oraz ust. 4b u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w przypadku ustalenia, iż w kontrolowanym pojeździe znajduje się urządzenie viaBOX, a użytkownik posiada środki na koncie, możliwość rozpatrzenia sprawy ogranicza się już tylko do obowiązków uregulowanych w art. 13i ust. 4a albo ust. 4b u.d.p., podczas gdy taka interpretacja nie uwzględnia sytuacji, gdy do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej dochodzi na skutek niezainstalowania viaBOXa na szybie pojazdu przez kierującego tym pojazdem, które to zaniechanie nie stanowi konsekwencji niewypełnienia obowiązków z art. 13i ust. 4a albo 4b u.d.p. niemniej jednak w takim samym stopniu co brak urządzenia viaBOX lub brak środków pieniężnych na koncie użytkownika skutkuje nieuiszczeniem opłaty elektronicznej, wobec czego podlega sankcji jako nieuiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.; 2. przepisów prawa materialnego tj. § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 91, poz. 524) poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, że poza odebraniem viaBOXa oraz zapewnieniem środków pieniężnych na koncie użytkownika poprzez wniesienie przedpłaty, do uiszczenia opłaty elektronicznej niezbędne jest także zainstalowanie urządzenia; 3. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 - zwanej dalej k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych w zakresie naruszenia obowiązków z art. 13i ust. 4b u.d.p., tj. nie ustalił, czy skarżący niezwłocznie zjechał z drogi płatnej, podczas gdy organ ustalił, że do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej doszło na skutek niezainstalowania viaBOXa na szybie pojazdu, a nie na skutek jego niesprawności, stąd też ustalenia w zakresie okoliczności z art. 13i ust. 4b u.d.p., m.in. wyjaśnienie, czy skarżący zjechał niezwłocznie z drogi płatnej czy też nie, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w związku z czym nie podlegały ustaleniom i ocenie organu; 4. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że viaBOX znajdujący się w kontrolowanym pojeździe był niesprawny, podczas gdy w toku postępowania skarżący nie wykazał, że urządzenie to było niesprawne i niesprawności tej nie można było zauważyć jeszcze przed wyjazdem na drogę płatną, zaś w świetle akt sprawy właściwe było przyjęcie, że przyczyną powstania naruszenia był wyłącznie fakt niezainstalowania viaBOXa na szybie pojazdu, przy czym brak właściwego zainstalowania tego urządzenia nie był konsekwencją jego niesprawności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że poza posiadaniem urządzenia viaBOX w pojeździe i środków pieniężnych na koncie użytkownika, niezbędne jest również zainstalowanie urządzenia tak, aby możliwa była jego współpraca z urządzeniami zamontowanymi na poszczególnych bramownicach. Niewątpliwie zainstalowanie urządzenia musi być właściwe, tj. zgodne z instrukcją obsługi, wymaga zatem: przetarcia szyby ściereczką dołączoną do zestawu, przytwierdzenia rzepów do urządzenia, usunięcia z rzepów folii zabezpieczającej klej i następnie przytwierdzenie viaBOXa do szyby w miejscu wcześniej przetartym. Niewątpliwie w interesie kierującego pojazdem jest wykonanie tych wszystkich czynności i upewnienie się, że viaBOX został przytwierdzony stabilnie. Organ podkreślił, że niewypełnienie obowiązku zainstalowania urządzenia jest sankcjonowane jako nieuiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., a nie na podstawie art. 13k ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Zainstalowanie urządzenia na szybie pojazdu, nie mieści się bowiem w zakresie obowiązków z art. 13i ust. 4a albo 4b u.d.p. W przepisach tych mowa jest jedynie o włączeniu urządzenia podczas przejazdu po drodze, na której pobiera się opłatę (art. 13i ust. 4a pkt 1), wprowadzeniu do urządzenia prawidłowych danych o rodzaju pojazdu (art. 13i ust. 4a pkt 2), używania urządzenia zgodnie z przeznaczeniem, (art. 13i ust. 4a pkt 1), oraz o konieczności niezwłocznego zjechania z drogi objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej w przypadku stwierdzenia niesprawności tego urządzenia (art. 13i ust. 4b). W ocenie organu, analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, nie daje żadnych podstaw do formułowania twierdzeń, że przyczyną nieuiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych była niesprawność urządzenia o której mowa w art. 13i ust. 4b u.d.p. Skarżący upatrywał niesprawności urządzenia w niemożliwości jego zamocowania. Tymczasem z niesprawnością urządzenia mamy do czynienia wówczas, gdy urządzenie viaBOX na skutek wad w jego konstrukcji lub oprogramowaniu nie działa lub działa wadliwie. Natomiast rzepy mocujące nie są integralną częścią urządzenia wobec czego, nie sposób uznać, że w sytuacji, gdy nie spełniają one swojej funkcji, urządzenie jest niesprawne. Ponadto skarżący nie wykazał również, że dołączone do urządzenia rzepy mocujące były wadliwe. Organ stwierdził, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy były okoliczności, o których mowa w art. 13i ust. 4b u.d.p., które dotyczą niesprawności urządzenia i jako nieistotne nie podlegały badaniu w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. Sąd I instancji przyjął, że urządzenie viaBOX leżące podczas jazdy samochodem na desce rozdzielczej samochodu, nie zamontowane, zgodnie z instrukcją użytkowania, na szybie samochodu jest urządzeniem niesprawnym w rozumieniu art. 13i ust. 4b ustawy o drogach publicznych. W związku z tym, że w takiej sytuacji wspomniany przepis nakazuje kierującemu niezwłoczne zjechanie z drogi objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty, Sąd zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mogących wskazywać na wywiązanie się lub niewywiązanie się kierującego pojazdem z tego obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej, że niedziałanie urządzenia viaBOX było spowodowane niewłaściwym jego użyciem, uniemożliwiającym komunikowanie się z systemem elektronicznego poboru opłat. Nie było ono bowiem umieszczone, zgodnie z wymaganiami użytkowania, na szybie pojazdu lecz na desce rozdzielczej. Przyczyna braku komunikacji urządzenia z elektronicznym systemem poboru opłat nie tkwiła więc w samym urządzeniu, co nie pozwala przyjąć że było ono niesprawne, niezdolne do wykonywania funkcji mu przypisanych we właściwym językowym tego słowa znaczeniu. Co prawda niewłaściwe użycie jakiegokolwiek narzędzia czy urządzenia również nie pozwala na osiągnięcie celu, któremu ono służy. Nie jest to jednak dowód niesprawności urządzenia, a dowód "niesprawności" jego użycia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w art. 13i ust. 4b ustawy chodzi o niesprawność w tym pierwszym znaczeniu, dotyczącą samego urządzenia, nie zaś niesprawność spowodowaną niewłaściwym posługiwaniem się urządzeniem. Nawet jeżeli prawdziwe byłyby wyjaśnienia kierującego pojazdem, że viaBOX odpadł od szyby w trakcie jazdy, to tego skutku nie można przypisać niesprawności urządzenia lecz raczej niestaranności przy jego mocowaniu. Organ słusznie zarzucił w skardze kasacyjnej, że tego rodzaju "niesprawność" nie mieści się w dyspozycji art. 13i ust. 4b ustawy o drogach publicznych i nie może uwalniać od odpowiedzialności za przejazd po drodze, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty nawet w razie niezwłocznego zjechania z tej drogi po przejechaniu bramownicy. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i na podstawie art. 188, art. 151 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), orzekł jak w sentencji.