II GSK 534/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Karol Pachnik po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 marca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1450/07 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym: 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od W. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 6 marca 2009 r., sygn. VI SA/Wa 1450/07, oddalił skargę W. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd I instancji wskazał na następujący stan sprawy. W dniu [...] kwietnia 2006 r. na ulicy M. w W. do kontroli zatrzymany został pojazd marki F. o nr rej. [...] należący do W. K., kierowany przez jej syna – T. K. Pojazd wyposażony był w taksometr o symbolu "Cezar fiskalny" i numerze fabrycznym [...]. W trakcie kontroli kierowca okazał dowód rejestracyjny pojazdu, prawo jazdy, wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej przedsiębiorcy W. [...] - "S." s.c., umowę współpracy pomiędzy "S." s.c. A. W., A. W. i W. K., zaświadczenie poświadczające spełnienie wymagań określonych ustawą o transporcie drogowym, świadectwo legalizacji ponownej taksometru. Z taksometru kierowca wydrukował "raport fiskalny dobowy" za dzień [...] kwietnia 2006 r. Raport został wystawiony na przedsiębiorcę – W. K. Wykonano również dokumentację fotograficzną pojazdu i jego wyposażenia. Stwierdzono wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem: zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, zakazu umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych, zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na W. K. karę pieniężną w kwocie 13.000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (5.000 zł) oraz za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek (8.000 zł). W uzasadnieniu omawianej decyzji podniesiono, iż z umowy o współpracy z dnia [...] stycznia 2005 r. wynika, zobowiązanie W. K. do świadczenia za comiesięczną opłatą usług przewozowych zlecanych przez " S." s.c. Zgodnie z § 3 i 8 umowy, oraz okazanym w czasie kontroli raportem fiskalnym, usługi te przedsiębiorca realizował na własny rachunek. Zarówno w czasie kontroli jak i w toku postępowania administracyjnego strona, na którą nałożono karę pieniężną nie okazała wymaganej na postawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (aktualnie tekst jednolity Dz.U. z 2007r. Nr 125, poz. 874 ze zm.); dalej nazywanej ustawą o transporcie drogowym - licencji na wykonywanie transportu drogowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego, orzekając w dniu [...] czerwca 2007 r., utrzymał w całości decyzję organu I instancji, stwierdzając dokonanie w niej prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawidłowe zastosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym. W ocenie organu odwoławczego, ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skontrolowany pojazd miał zamontowany taksometr i urządzenie to było używane podczas wykonywanych usług przewozowych osób oraz, że strona postępowania została oznaczona prawidłowo. Kontrolowany pojazd był własnością W. K. W raporcie fiskalnym wskazano ją jako przewoźnika wykonującego usługi przewozu osób. Z treści § 3 i § 8 umowy o współpracy wynika, iż W. K., będąc współpracownikiem "S." s.c., wykonuje transport na własny rachunek. Organ II instancji zauważając okazanie podczas kontroli wypisu z licencji - wystawionej na inną firmę - podkreślił, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią nie posiadając licencji. W. Kn. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na ww. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, - naruszenie art. 156 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu, który nie powinien być stroną w sprawie, - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że W. K. powinna mieć licencję w przedmiotowej sprawie oraz poprzez przyjęcie, że nie można wykonywać transportu drogowego w imieniu własnym, lecz na rzecz podmiotu posiadającego licencję, - naruszenie przepisów postępowania art. 7, 10, 77 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż z treści art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, wynika, że ustawodawca dopuścił możliwość wykonywania przewozów na rzecz przedsiębiorcy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zdaniem skarżącej, intencją ustawodawcy było umożliwienie doprecyzowania warunków umów łączących przedsiębiorcę z kierowcami na zasadzie swobody umów. Jedynym warunkiem postawionym przez ustawodawcę jest ten, że kierowcy mają wykonywać przewozy osobiście, ale na rzecz przedsiębiorcy. Z punktu widzenia prawa jest to konstrukcja podobna do umowy ajencyjnej. Skarżąca podniosła również, że rodzaj rozliczenia pomiędzy kierowcą a przedsiębiorcami nie przesądza o istocie stosunku prawnego i nie ma żadnego wpływu na określenie, czy czynności są wykonywane na rzecz innego przedsiębiorcy, tj. ze skutkiem obciążającym danego przedsiębiorcę. Ponadto wskazała, iż organ wyciągnął błędne wnioski z analizy paragonu fiskalnego z dnia kontroli. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] marca 2009 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wskazując na trzy powody unieważnienia: utrzymanie w mocy decyzji I instancji rażąco naruszającej prawo, nałożenie kary pieniężnej nieznanej ustawie i wydanie obu decyzji bez podstawy prawnej. Skarżąca ponownie podniosła, iż zawarła umowę o współpracy w celu wykonywania transportu drogowego osób na rzecz wspólników "S." s.c., w związku z czym mogła wykonywać usługi na podstawie okazanego podczas kontroli wypisu z licencji udzielonej spółce na wykonywanie transportu drogowego osób. Wskazała także, iż organ błędnie zakwalifikował urządzenie pomiarowe zainstalowane w pojeździe jako taksometr, podczas, gdy urządzenie to było drogomierzem-dalmierzem połączonym z kasą fiskalną. Zarzuciła również, że decyzja I instancji wydana została bez podstawy prawnej, bowiem w petitum decyzji przywołano jedynie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a sprecyzowanie naruszeń nastąpiło dopiero w uzasadnieniu decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził w szczególności, że organy obu instancji, zgodnie zebranymi w toku postępowania dowodami, prawidłowo przyjęły wykonywanie przez skarżącą, w dniu [...] kwietnia 2006 r. transportu drogowego bez wymaganej licencji. Sąd I instancji wskazał przy tym, że wprawdzie w myśl art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie transportu drogowego może wykonywać przewozy bądź osobiście bądź poprzez zatrudnionych przez tego przedsiębiorcę kierowców, czy też poprzez inne osoby niezatrudnione wprawdzie przez przedsiębiorcę, lecz osobiście wykonujące przewozy na rzecz właściciela licencji, o ile osoby te spełniają określone wymagania, ale to jednak skarżąca w dniu kontroli, prowadząc własną jednoosobową działalność gospodarczą, wykonywała krajowy transport drogowy osób za pośrednictwem zatrudnionego kierowcy – T. K., świadcząc usługi na podstawie zleceń otrzymanych od "S." s.c. A. W., A. W. Podczas kontroli kierowca kontrolowanego pojazdu nie okazał licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wystawionej na rzecz wykonującego przewóz, tj. W. K., a jedynie wypis z licencji wystawiony na osobę trzecią - "S." s.c. A. W., A. W. Sąd I instancji podkreślił, że sporządzony wydruk z kasy fiskalnej zamontowanej w kontrolowanym pojeździe wskazywał na skarżącą, jako podmiot realizujący przewozy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zauważył, iż w umowie o współpracy określono współdziałanie pomiędzy jej stronami w zakresie usług transportowych w postaci przewozu osób. Na podstawie tej umowy strony zobowiązały się do współpracy, w ramach której jedna strona zobowiązała się obsługiwać klientów (poprzez przyjmowanie od nich zleceń i przekazywanie ich skarżącej), zaś druga strona tj. skarżąca zobowiązała się do uiszczania w zamian pewnej stałej comiesięcznej opłaty. Całe ryzyko wykonywania działalności gospodarczej obciążało jednakże skarżącą, która była zobowiązana do pokrywania kosztów związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu, oznakowania pojazdu, zakupu sprzętu radiokomunikacyjnego itd. Według zaskarżonego wyroku, nie można było zatem uznać, że przedsiębiorca (tj. skarżąca) realizujący przewozy pasażerów w ramach tak określonej współpracy może być uznany za "inną osobę" w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego a następnie organ odwoławczy prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.1 załącznika do tej ustawy. Sąd I instancji stwierdził, że organy inspekcji transportu drogowego zasadnie wskazały, że podmiotem wykonującym w dniu kontroli działalność w zakresie transportu drogowego osób była tylko i wyłącznie skarżąca, która jako przedsiębiorca wykonywała w owym dniu we własnym imieniu usługę zarobkowego przewozu osób, a zatem powinna posiadać licencję, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a nie posługiwać się jedynie użyczonym przez wspólników spółki cywilnej wypisem z licencji udzielonej na rzecz tej firmy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał też za trafne ustalenie orzekających w sprawie organów administracji publicznej, że w pojeździe znajdował się taksometr. Potwierdzeniem w tym zakresie jest świadectwo legalizacji ponownej okazane w trakcie kontroli, w którym tak określono legalizowane urządzenie, wskazując jako miejsce jego ustawienia - kontrolowany pojazd. Sąd I instancji stwierdził, iż zasadnie w postępowaniu administracyjnym przyjęto zainstalowanie i używanie taksometru w pojeździe przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą za naruszenie zakazu z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. W zaskarżonym wyroku podkreślono też, iż o wykonywaniu przez skarżącą przewozów okazjonalnych nie zaś taksówką świadczy to, że pojazd nie został wyposażony w dodatkowe światło z napisem "TAXI", numer boczny, poza tym w dowodzie rejestracyjnym nie została również ujęta adnotacja dotycząca przeznaczenia pojazdu jako "taxi". Sąd I instancji dodał ponadto, że skarżąca nie wykonywała też przewozu regularnego ani regularnego specjalnego, dlatego też organy prawidłowo uznały, że był to przewóz okazjonalny, a skoro tak, to art. 18 ust. 5 miał wobec strony zastosowanie. Za niezasadny uznano również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a wyjaśniając, że M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w pismach z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz [...] września 2006 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego i powiadomił ją o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. Strona jednakże z uprawnień tych nie skorzystała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie zgodził się także z zarzutami zawartymi w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2009 r. W ocenie Sądu I instancji, decyzja wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśnił, że elementem decyzji jest powołanie podstawy prawnej. Wadliwość w powoływaniu podstawy prawnej może przybierać różne postacie, jednak należy odróżnić wydanie decyzji bez podstawy prawnej od wydania decyzji bez zamieszczenia w niej podstawy prawnej, która faktycznie istnieje, a jedynie w wyniku uchybienia organu administracji nie została ona zamieszczona lub zamieszczona została w sposób wadliwy. Pierwsza sytuacja, a więc wydanie decyzji bez podstawy prawnej, występuje wówczas, gdy przepisy prawa nie upoważniają organu administracji do załatwienia sprawy w tej formie, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do postanowień art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Druga sytuacja występuje wtedy, gdy podstawa prawna wydania decyzji administracyjnej obiektywnie istnieje, jednakże w wydanej decyzji nie powołano tych przepisów lub też powołano tylko część, względnie powołano przepisy niewłaściwe. Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie występuje żadna z wyżej wymienionych sytuacji. W zaskarżonym wyroku wyjaśniono, że nałożona kara nie jest karą łączną. Art. 92 ust. 2 o ustawy transporcie drogowym mówi o sumie kar pieniężnych. Tak też należy, rozumieć kwotę wynikającą z decyzji z [...] grudnia 2006 r. Skoro zaś wykonywany przez skarżącą w dniu [...] kwietnia 2006 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą odbywał się z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, oraz bez licencji na wykonywanie transportu drogowego, organy prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.1, lp. 2.9. ust. 1 załącznika do tej ustawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., organy administracji oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny, natomiast stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Sad I instancji zauważył, iż w związku z faktem braku posiadania przez skarżącą licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, bezprzedmiotowe było ustosunkowywanie się do zawartego w skardze stanowiska, że zakazy określone w art. 18 ust. 5 ww. ustawy nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym. Od powyższego wyroku W. K. złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że w imieniu skarżącej był wykonywany zarobkowy przewóz drogowym osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego podczas kontroli drogowej oraz w tok dalszego postępowania administracyjnego materiału dowodowego, 2) art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego brak posiadania przez skarżącą licencji na przewóz osób podczas, gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, 3) art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką, 4) art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu, 5) art. 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego, 6) art. 92 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna, 7) art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem - dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit a) ustawy o transporcie drogowym, 8) art. 18 ust. 5 lit a) ustawy o transporcie drogowym, poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność - że w imieniu skarżącej był wykonywany zarobkowy przewóz drogowy osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą — podczas gdy okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby nie wynika z protokołu kontroli, ze zgromadzonego materiału dowodowego podczas kontroli drogowej oraz w toku dalszego postępowania administracyjnego, które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkowało zastosowaniem art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym - podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika okoliczność przewozu osoby wykonanego w zarobkowego przewozu, 2) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność - wykonywania w imieniu skarżącej zarobkowego przewozu drogowego osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - na podstawie paragonu fiskalnego lub raportu dobowego, podczas gdy powyższe dowody nie są wystarczające dla ustalenia przewozu konkretnej osoby; które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkowało zastosowaniem wobec skarżącej art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym - podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika okoliczność przewozu osoby wykonanego w ramach zarobkowego przewozu, 3) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność - że w imieniu skarżącej był wykonywany zarobkowy przewóz drogowy osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy organy administracyjne obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera - osoby, która miała być przewożona pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą w celu wykonywania zarobkowego przewozu drogowego osób, 4) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku, iż w samochodzie był zamontowany taksometr oraz, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem które posiada swoją legalną definicję), a drogomierzem - dalmierzem (tj. urządzeniem nie spełniającym cech taksometru), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA w W. skutkowało wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym wobec "skarżących oraz mogło skutkować" oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną, 5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na skarżącą nałożono karę nieznaną ustawie, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną, 6) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 ustawy o transporcie drogowym w zw. z 151 p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, na podstawie sporządzonego protokołu kontroli, jako dowodzie, który został sporządzony z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 ustawy o transporcie drogowym, za udowodnione okoliczności: umieszczenia i używania w pojeździe taksometru, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym "wobec spółki, oraz mogło skutkować" oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną, 7) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, iż zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny, stanowi dowód na okoliczność; zamontowania w pojeździe taksometru, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym "wobec skarżącej, oraz mogło skutkować" oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną. Wobec powyższego wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej wniesiono o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia [...] czerwca 2009 r.) organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Powzięcie tego wniosku poprzedziło stwierdzenie spełniania przez rozpatrywany środek zaskarżenia wymogów formalnych określonych w art. 175 i 176 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 1 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego ukształtowany został zatem w efekcie oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, które nie podważyły legalności wyroku Sądu I instancji. Konkretna skarga kasacyjna została skonstruowana w nawiązaniu do obydwu podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Ustosunkowywanie się do zarzutów zgłaszanych w przedmiotowym rodzaju środka zaskarżenia, co do zasady rozpoczynać się winno od tych, które formułowane są w powołaniu na drugą w kolejności ze wskazanych przez ustawodawcę podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Reguła ta jednak nie ma zastosowania, gdy wnoszący skargę kasacyjną, w wyniku swego odczytania treści prawa materialnego, czyni w ogóle nieprawidłowe założenia odnośnie okoliczności mogących decydować o wyniku sprawy. W pierwszym z ujętych w przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzutów, zgłoszonych przy wskazaniu na podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., podniesiono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez "przyjęcie, że w imieniu skarżącej wykonywany był zarobkowy przewóz drogowy osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego podczas kontroli drogowej oraz w toku dalszego postępowania administracyjnego materiału dowodowego". Zgodnie ze wskazanym uregulowaniem przepisów ustawy o transporcie drogowym nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - w niezarobkowym przewozie drogowym osób. Zacytowany przepis jest jasny. Określa stan, w którym nie mają zastosowania przepisy omawianej ustawy. Odnosząc się do tego najdalej idącego zarzutu, z którym wiążą się ściśle zarzuty sformułowane w punktach 1 - 3 przy powoływaniu podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (co uzasadnia łączne rozpoznanie wskazanych dotąd zarzutów), wypada na wstępie podnieść, iż zastrzeżenia skarżącej odnośnie stosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o transporcie drogowym zostały zgłoszone dopiero na etapie składania skargi kasacyjnej. Zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i przed Sądem I instancji kwestia ta nie budziła wątpliwości także u skarżącej (była bezsporna). Po wtóre nie sposób nie zauważyć, że w pierwszym ze sformułowanych przez skargę kasacyjną zarzutów, choć zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) podnoszone są w istocie zastrzeżenia również natury procesowej, skoro wskazywana jest także niewystarczalność materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (brak przeprowadzenia koniecznych dowodów), do przyjęcia stosowania wobec skarżącej przepisów ustawy o transporcie drogowym. Skarga kasacyjna nie wskazuje natomiast i nie wykazuje istnienia w rzeczywistości przesłanek zezwalających na wnioskowanie o dokonaniu przez Sad I instancji błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Stawiając zarzut naruszenia wymienionego wyżej przepisu skarga kasacyjna akcentuje wprawdzie pogrubionym drukiem użycie przez ustawodawcę w jego treści słowa "osób" - ale w ramach omawianego zarzutu - nie precyzuje jeszcze ekspressis verbis powodów takiego zachowania. Pewnego wyjaśnienia w tym względzie doszukiwać się można dopiero po uwzględnieniu wywodów zawartych w ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania (pkt 1 - 3) z uwagi na zawarte w nich twierdzenie, iż w niniejszej sprawie okolicznością istotną była konieczność stwierdzenia wykonywania przewozu "jakiejkolwiek", "konkretnej osoby", tj. pasażera i to na podstawie odebranych od niego zeznań. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko nie znajduje oparcia w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Stawiając zarzut naruszenia tego przepisu skarga kasacyjna pomija zwłaszcza potrzebę uwzględnienia pełnego i właściwego rozumienia przesłanki w postaci "niezarobkowego przewozu drogowego osób". Normatywną treść omawianego, techniczno - prawnego pojęcia odczytywać należy w łączności z definicją niezarobkowego przewozu drogowego zawartą w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem "niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne" to – "każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych". W niniejszej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż sankcjonowana karami pieniężnymi działalność stanowiła jedynie działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności przedsiębiorcy. Nie budzi zaś jakiejkolwiek wątpliwości odpłatny (wynikający wprost z treści § 12 przedstawionej w niniejszej sprawie umowy o współpracy oraz raportu fiskalnego dobowego wskazującego na wystawienie w dniu kontroli 5 paragonów) charakter usług świadczonych w ramach przedmiotowej działalności. Nie sposób przy tym nie zaznaczyć, że wykonywanie niezarobkowego transportu drogowego jest co do zasady możliwe po uzyskaniu stosownego zaświadczenia (vide art. 33 ustawy o transporcie drogowym), którego nie przedstawiono w konkretnej sprawie (w dniu kontroli okazano jedynie wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przeprowadzonych rozważań nie są również zasadne twierdzenia skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok naruszył omawiany art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zaznaczyć wypada również, że art. 3 ust.1 pkt 1 powołanej ustawy reguluje wyłączenia w stosowaniu ustawy o transporcie drogowym od strony przedmiotowej. Za nieporozumienie potraktować należy zatem, przy formułowaniu zarzutu na tle tego przepisu, użycie sformułowania "w imieniu skarżącej" w połączeniu z dalej podnoszonymi kwestiami. Sporne w niniejszej sprawie zagadnienia określenia podmiotu będącego stroną nie mieszczą się w problematyce regulowanej art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. W tym miejscu na marginesie tylko zauważyć można, iż przedstawiona w niniejszej sprawie umowa o współpracy (vide § 8) zakładała świadczenie usług przez skarżącą na własny rachunek, zgodnie z ustawą o transporcie drogowym. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z tym przepisem podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, zwanej dalej "licencją". Licencja zaś wedle art. 4 pkt 17 omawianej ustawy oznacza decyzję administracyjną uprawniającą do podjęcia i wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie – wbrew sugestiom skargi kasacyjnej - przepis ten zastosowano prawidłowo biorąc pod uwagę niewadliwie ustalony stan faktyczny. Przede wszystkim podnoszenie w petitum skargi kasacyjnej niezasadności przyjęcia braku posiadania przez skarżącą licencji nie uwzględnia, iż wymogiem wynikającym z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym jest wydanie licencji na rzecz podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Takiej licencji skarżąca nie przedstawiła w sprawie. Nie było zaś wystarczające (wobec treści art. 13 ust. 1 wskazanego aktu prawnego) powołanie się na wypis z licencji wystawionej na rzecz innej osoby. Nie może być też zasadnie kwestionowane (do czego nawiązują wywody zawarte w uzasadnieniu konkretnego zarzutu), iż skarżąca mogła zostać potraktowana jako osoba która, zarówno podjęła jak i wykonywała w dniu kontroli działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Fakt, że akurat w samym momencie kontroli w zatrzymanym samochodzie nie było pasażera nie uniemożliwiał wnioskowania o niezastosowaniu się skarżącej do wymagań art. 5 ust. 1 analizowanej ustawy. Samo bowiem poruszanie się po ulicach W. odpowiednio oznakowanego i wyposażonego pojazdu skarżącej, uwzględniając nadto zawartą przez nią umowę z dnia [...] stycznia 2005 r., a także wystawianie w dniu kontroli paragonów (w ilości 5 sztuk jak to wynika z raportu fiskalnego dobowego) było wystarczające do przyjęcia, że to W. K. jako przedsiębiorca działający na własny rachunek prowadziła działalność gospodarczą określoną w wymienionym wyżej przepisie. Przeprowadzone dotąd wywody sprawiają, iż spodziewanego skutku nie mogły odnieść zarzuty 1 - 3 podniesione punktach w ramach wskazania na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżonego wyroku nie podważyły również zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, poprzez "zrównanie taksometru z drogomierzem-dalmierzem" oraz naruszenie tego przepisu przez uznanie, że w kontrolowanym pojeździe znajdował się taksometr (pkt 7 i 8 zarzutów ujętych przy wskazaniu na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i wiążące się z nimi zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt 4 ,6 i 7 w ramach powołanej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Na fakt, iż w kontrolowanym samochodzie znajdował się taksometr wskazuje przedstawione świadectwo legalizacji ponownej wydane na podstawie powołanych w nim przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym winny odpowiadać taksometry elektryczne (Dz.U. Nr 108, poz. 1014), obowiązujące do dnia 31 grudnia 2007 r. Powołanie się przez skargę kasacyjną na argumentacje opartą na treści § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych (Dz.U. z 2007 r., Nr 3, poz. 27) jest nieporozumieniem skoro dotyczy aktu prawnego, który nie obowiązywał w dniu kontroli. Prawidłowości zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych w zakresie odnoszącym się do taksometru nie podważa zarzut sporządzenia protokołu kontroli z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 ustawy o transporcie drogowym. Z treści konkretnego protokołu wynika kto go sporządził oraz jakie istotne w niniejszej sprawie ustalenia zostały dokonane. Zastrzeżeń do treści protokołu nie zgłosił zaś kierowca. Co do zaś zarzutu odnoszącego się do wykorzystania w sprawie jako dowód materiału fotograficznego (pkt 7 zarzutów ujętych w ramach odwołania się do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) to podnieść wypada, iż został on sformułowany z pominięciem znaczenia mającego fundamentalne znaczenie w postępowaniu dowodowym przed organami administracji publicznej art. 75 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie mógł zostać skutecznie zakwestionowany w świetle zarzutu naruszenia art. 18 ust. 5 (pkt 4 podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego). Skarga kasacyjna nietrafnie podnosi, iż Sąd I instancji przyjął zakres przedmiotowy i podmiotowy tego przepisu. Wprowadzenie regulacji zawartej w omawianym przepisie podyktowane było niewątpliwie potrzebą skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne osób na podstawie licencji wydanej zgodnie z art. 6 ustawy o transporcie przed nieuczciwą konkurencją drogowym oraz ochrony klientów przed wprowadzeniem w błąd jakiego rodzaju usługi są mu oferowane. Dotyczy on zatem przewozów okazjonalnych innych niż wykonywanych na podstawie licencji o jakiej mowa w art. 6 powołanej ustawy. Z analizowanego przepisu nie wynika aby odnosił się on tylko do przedsiębiorców prowadzących działalność wykonujących przewozy okazjonalne jako działalność pomocniczą. Również art. 4 pkt 11 ani żaden inny z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie daje podstaw do prezentowania takiej tezy. Biorąc pod uwagę przeprowadzone rozważania. Ponadto zauważyć wypada, iż zgodnie z art. 12 ust. 1b omawianej ustawy licencja na transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Skoro zaś w świetle powołanych dotąd przepisów przewozy wykonywane na podstawie licencji odnoszącej się do transportu drogowego osób są odrębnym niż przewozy realizowane w ramach licencji z art. 6 ustawy o transporcie drogowym to nie można uznać za usprawiedliwione zarzutów naruszenia art. 4 pkt 11 i art. 6 tego aktu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do podnoszenia wątpliwości w zakresie zgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym ze wskazywanymi przez skargę kasacyjną normami konstytucyjnymi i w konsekwencji występowania do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. W szczególności wypada podkreślić, iż sprawą przedsiębiorcy jest dokonanie wyboru w jakiej formie zamierza realizować działalność polegającą na przewożeniu osób. W niniejszej sprawie nie został naruszony art. 92 ustawy o transporcie drogowym (vide zarzut z pkt 6 w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz nie było podstaw do twierdzenia, iż decyzje organów obu instancji wymagały stwierdzenia nieważności zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wobec nałożenia na skarżącą kary nieznanej ustawie (vide zarzut z pkt 5 podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Orzeczenie w osnowie decyzji organu I instancji o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 13 000 złotych (z podaniem równocześnie w uzasadnieniu wysokości kar za poszczególne wykroczenia), utrzymanej następnie w mocy przez organ odwoławczy nie może być traktowane jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej. Taki pogląd jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych wszystkich względów orzeczono jak sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego ma podstawę w art. 204 pkt 1 p.p.s.a.