II GSK 543/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant asystent sędziego Jakub Praski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 453/22 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. w K. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2022 r. nr N.906.55.2021 w przedmiocie obciążenia opłatą za czynności kontrolne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 września 2022 r., (sygn. akt III SA/Kr 453/22) oddalił skargę F. Sp. z o.o. w K. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca", "Strona", "Spółka") na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 13 stycznia 2022 r. nr N.906.55.2021 w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności kontrolne. Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął ustalenia faktyczne, z których wynika: 1. W dniach 7, 8 i 9 kwietnia 2021 r. przeprowadzono kontrolę dotyczącą spełnienia wymagań higienicznych, w szczególności wymogów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021, poz. 512 ze zm., dalej przywoływane jako: "rozporządzenie") w obiekcie [...] (protokoły kontroli nr HK-1183/21; HK-PG-9020/1206/21; HK-PG-9020/1207/21). 2. Decyzją z 9 kwietnia 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie (dalej przywoływany jako: "Organ I instancji") nakazał Skarżącej zaprzestanie funkcjonowania obiektu [...] zlokalizowanego przy ulicy [...], w którym zlokalizowana jest siłownia/klub fitness, w zakresie wykraczającym poza umożliwienie korzystania z nich przez członków kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodników przygotowujących się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich, igrzysk głuchych. 3. Decyzją z 15 czerwca 2021 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie (dalej przywoływany jako: "Organ II instancji") i umorzył w całości postępowanie przed Organem I instancji. Podstawę wydania decyzji stanowił art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 36 ust. 1 i 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 195 dalej przywoływana jako: "u.p.i.s."). 4. Pismem z 15 kwietnia 2021 r. Skarżącą zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia opłaty na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. 5. Decyzją z 7 października 2021 r. Organ I instancji ustalił opłatę w kwocie 969 zł za czynności wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego polegającego na przeprowadzeniu kontroli 7, 8 i 9 kwietnia 2021 r. w obiekcie [...] przy ulicy [...], w wyniku których stwierdzono uchybienia wymagań zdrowotnych (punkt 1), obciążono nałożoną opłatą Skarżącą (punkt 2). 6. Decyzją z 13 stycznia 2022 r. Organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję z 7 października 2021 r. oraz umorzył w całości postępowanie Organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podziela stanowisko Organu I instancji, że Skarżąca w dniach przeprowadzenia kontroli prowadziła działalność niezgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, ponieważ Polski Związek Przeciągania Liny (dalej: "PZPL") nie jest związkiem sportowym w sportach olimpijskich, a zatem członkowie tego związku nie są powoływani do kadry narodowej i nie mogli w dacie kontroli korzystać z obiektów takich, jak siłownie, czy kluby fitness. W ocenie Organu II instancji w sytuacji, gdy kontrola potwierdziła tylko naruszenie zakazów i nakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2, nie było podstaw do zastosowania art. 36 ust. 1 i 2 u.p.i.s. Wskazał, że na dzień wydania decyzji nieprawidłowości ujawnione w protokole kontroli nie stanowiły już naruszeń w świetle przepisów rozporządzenia, co więcej działalność prowadzona przez Skarżącą była zgodna z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu w dniu wydania decyzji. 7. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając uzasadnienie przedmiotowej decyzji w części dot. Stwierdzenia jakoby: "ustalony w sprawie stan faktyczny podczas kontroli w dniach 7, 8 oraz 9 kwietnia 2021 r. przeprowadzonych w Spółce stanowił podstawę do ustalenia na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej opłaty za czynności kontrolne, gdyż w jej wyniku Organ I instancji uznał, że kontrola przeprowadzona w dniu 7 kwietnia 2021 r. potwierdziła naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt. 2 lit. B i ust. 16 pkt 1 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustalenia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Organ I instancji przyjął, że PZPL nie jest związkiem sportowym w sportach olimpijskich, zatem członkowie tego związku nie są powoływani do kadry narodowej, nie mogą korzystać z obiektów takich jak np. siłownie i centra fitness. W związku z powyższym Spółka niewłaściwie weryfikowała status osób chcących korzystać z tych obiektów sportowych, co prowadziło do naruszenia w/w przepisów. Organ II instancji podzielił stanowisko Organu I instancji, że Spółka w dniach przeprowadzonej kontroli działała niezgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami prawa ustalonymi w związku z wprowadzonym na terenie kraju stanem epidemii, w ustalonym zakresie i trybie kwalifikowania uczestników" i wniosła o uchylenie uzasadnienia decyzji we wskazanej części. 8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 26 września 2022 r. orzekł na podstawie art. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej przywołana jako: "p.p.s.a."). Zdaniem Sądu I instancji, bezspornie zaskarżona decyzja jest zgodna z oczekiwaniami Skarżącej, która na etapie postępowania odwoławczego wnosiła o uchylenie decyzji Organu I instancji oraz umorzenie postępowania. W niniejszej sprawie Skarżąca kwestionuje treść uzasadnienia decyzji. Zakwestionowany przez Skarżącą fragment uzasadnienia decyzji dotyczy ustaleń Organu I instancji (podzielonych w zaskarżonej decyzji), że w dniach przeprowadzenia kontroli Skarżąca prowadziła działalność niezgodnie z przepisami rozporządzenia. WSA wskazał, że w czasie przeprowadzania kontroli w należącym do Skarżącej klubie fitness i siłowni obowiązywał przepis § 9 ust. 1 pkt lit b rozporządzenia, w świetle którego do dnia 9 kwietnia 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem basenów, siłowni, klubów i centrów fitness dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych. W dniach przeprowadzenia kontroli obowiązywał również § 9 ust. 16 rozporządzenia w brzmieniu, zgodnie z którym do 9 kwietnia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności związanej ze sportem, rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w dziale 93.0) polegającej na organizacji współzawodnictwa sportowego, zajęć sportowych i wydarzenia sportowego lub działalności obiektów sportowych (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.11.Z), jest dopuszczalne po spełnieniu łącznie następujących warunków: 1) wyłącznie w przypadku sportu zawodowego w rozumieniu art. 2 pkt 143 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu lub zawodników pobierających stypendium sportowe, o którym mowa w ustawie dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1133), lub zawodników będących członkami kadry narodowej lub reprezentacji olimpijskiej, lub reprezentacji paraolimpijskiej, lub uprawiających sport w ramach ligi zawodowej w rozumieniu tej ustawy; 2) ich organizowania bez udziału publiczności. W sprawie, jak wskazuje WSA, niesporną okolicznością było, że Polski Związek Przeciągania Liny nie należał do Polskich Związków Sportowych w sportach olimpijskich, a miał jedynie status zaprzestanej dyscypliny olimpijskiej. Dalej WSA wskazał, że w protokołach kontroli wskazano, że z siłowni i klubu fitness korzystają osoby posiadające licencje Polskiego Związku Przeciągania Liny. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zasadnie przyjął Organ I instancji (a Organ II instancji zasadnie podzielił te ustalenia), że działalność Skarżącej była prowadzona w sposób niezgodny z przepisami rozporządzenia obowiązującymi w dniu przeprowadzenia kontroli. 9. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka zaskarżając ww. wyrok w całości i wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, albowiem w sprawie występuje istotne zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości interpretacyjne w kontekście przyjęcia przez Organ II instancji, że Skarżąca naruszyła wymagania higieniczne i zdrowotne, zgodnie z wskazanym fragmentem uzasadnienia zaskarżonej decyzji "ustalony w sprawie stan faktyczny podczas kontroli w dniach 7, 8 oraz 9 kwietnia 2021 r. przeprowadzonych w Spółce stanowił podstawę do ustalenia na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej opłaty za czynności kontrolne, gdyż w jej wyniku Organ I instancji uznał, że kontrola przeprowadzona w dniu 7 kwietnia 2021 r. potwierdziła naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt. 2 lit. b i ust. 16 pkt 1 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustalenia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Organ I instancji przyjął, że PZPL nie jest związkiem sportowym w sportach olimpijskich, zatem członkowie tego związku nie są powoływani do kadry narodowej, nie mogą korzystać z obiektów takich jak np. siłownie i centra fitness. W związku z powyższym Spółka niewłaściwie weryfikowała status osób chcących korzystać z tych obiektów sportowych, co prowadziło do naruszenia w/w przepisów. Organ odwoławczy podziela stanowisko Organu I instancji, że Spółka w dniach przeprowadzonej kontroli działała niezgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami prawa ustalonymi w związku z wprowadzonym na terenie kraju stanem epidemii, w ustalonym zakresie i trybie kwalifikowania uczestników", a nadto w zakresie niewystarczającego wyjaśnienia statutu PZPL w zestawieniu z obowiązującymi przepisami prawa, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji w zakresie spornego fragmentu uzasadnienia, zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za obie instancje, ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, za obie instancje. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 27 ust. 1 u.p.i.s. polegające na jego błędnym zastosowaniu i stwierdzeniu, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i sanitarnych w lokalu, podczas gdy żadna z przeprowadzonych kontroli u przedsiębiorcy nie dała takiego wyniku, co znajduje potwierdzenie w każdorazowo sporządzanych pisemnych protokołach kontrolnych; 2) art. 27 ust. 2 u.p.i.s. polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i sanitarnych w lokalu, zgodnie z art. 27 ust. cytowanej ustawy, a te zaś spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi; 3) § 9 ust. 1 pkt. 2 lit b i ust. 16 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w zakresie ustalenia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, poprzez błędne przyjęcie przez Organ II instancji, że Polski Związek Przeciągania Liny nie jest związkiem sportowym w sportach olimpijskich, zatem członkowie tego związku nie są powoływani do kadry narodowej, nie mogą korzystać z obiektów takich jak np. siłownie i centra fitness, co stoi w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym w czasookresie zarzucanym w decyzji. 10. Organ II instancji w odpowiedzi skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 11. Istota sporu w badanej sprawie nie dotyczy samego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu II instancji, lecz wyłącznie określonych fragmentów jej uzasadnienia. Skarżący kasacyjnie podnosi bowiem, że pomimo uchylenia decyzji Organu I instancji i umorzenia postępowania, Organ odwoławczy zawarł w uzasadnieniu decyzji niedopuszczalne oceny dotyczące zgodności działalności prowadzonej przez Stronę z przepisami epidemicznymi, co - zdaniem Skarżącej -uzasadniało eliminację tej części uzasadnienia z obrotu prawnego. Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. 12. Na wstępie wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi obecnie wątpliwości, iż uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi jej integralny element i jako takie może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. W wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne jest także uchylenie decyzji jedynie w części dotyczącej uzasadnienia, jeżeli wadliwość dotyczy wyodrębnionego fragmentu argumentacji organu, który może funkcjonować autonomicznie względem pozostałej części decyzji. Pogląd taki został przyjęty między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2021 r. (sygn. akt II OSK 2604/18), z 13 maja 2016 r. (sygn. akt I OSK 1828/14). Nie oznacza to jednak, że każda polemika strony z ocenami zawartymi w uzasadnieniu decyzji uzasadnia ingerencję sądu administracyjnego. Możliwość uchylenia fragmentu uzasadnienia ma charakter wyjątkowy i odnosi się przede wszystkim do sytuacji, w których organ administracji wypowiada się poza granicami sprawy administracyjnej, wykracza poza zakres przyznanej mu kompetencji albo formułuje oceny niemające związku z podstawą prawną i zakresem rozstrzygnięcia. W sprawie zakończonej wyrokiem NSA z dnia 8 czerwca 2021 r., (sygn. akt II OSK 2604/18), organ - pomimo upływu terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. - dokonał merytorycznej oceny materialnoprawnych aspektów inwestycji budowlanej, choć wobec ziszczenia się przesłanki trwałości decyzji administracyjnej nie był już uprawniony do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. NSA uznał wówczas, że organ wypowiedział się poza granicami dopuszczalnego przedmiotu postępowania wznowieniowego, co uzasadniało eliminację wadliwych fragmentów uzasadnienia z obrotu prawnego. Taka sytuacja nie występuje jednak w badanej sprawie. Organ odwoławczy, uchylając decyzję Organu I instancji oraz umarzając postępowanie administracyjne, był zobowiązany do wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia. W tym zakresie Organ wskazał, że brak było podstaw prawnych do obciążenia Strony kosztami czynności organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej na podstawie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jednocześnie odniósł się do ustaleń poczynionych w toku kontroli i wyjaśnił, dlaczego uchylenie decyzji nie oznaczało automatycznego zakwestionowania samej oceny zachowania Strony z punktu widzenia przepisów epidemicznych. Oceny te pozostawały zatem w bezpośrednim związku z przedmiotem sprawy oraz z motywami rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Nie sposób przyjąć, aby Organ wypowiadał się w tym zakresie poza granicami swojej właściwości lub kompetencji. Organ nie rozstrzygał bowiem ponownie kwestii odpowiedzialności administracyjnej Strony ani nie nakładał na nią jakiejkolwiek sankcji, lecz wyjaśniał przyczyny uchylenia decyzji opłatowej i zakres skutków własnego rozstrzygnięcia. Twierdzenie Organu, że w dniu kontroli obowiązywało rozporządzenie i istniała niezgodność pomiędzy jego treścią a działalnością prowadzoną przez Skarżącą jest poprawne. Odrębną kwestią, dostrzeżoną przez WSA jest prawidłowość (legalność obowiązywania, sposób wprowadzenia ograniczeń i obowiązywania w tamtym czasie) rozporządzenia. NSA zauważa, że wypowiadał się w sprawach podstaw nakładania ograniczeń na podmioty prowadzące działalność gospodarczą w drodze rozporządzenia (por. np. wyroki NSA z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 936/22, z dnia 4 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 38/22 i II GSK 62/22), jednak wadliwość poglądów Organu w tym zakresie, nie miała wpływu na wynik sprawy. 13. Nie można także podzielić stanowiska Skarżącej kasacyjnie, że samo zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji ocen niekorzystnych dla strony oznacza naruszenie prawa uzasadniające ingerencję sądu administracyjnego. Uzasadnienie decyzji z natury rzeczy zawiera ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy, a strona nie posiada prawa podmiotowego do uzyskania uzasadnienia odpowiadającego jej oczekiwaniom lub aprobowanej przez nią interpretacji zdarzeń. W realiach tej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że kwestionowane fragmenty uzasadnienia wykraczały poza granice sprawy administracyjnej albo kreowały samodzielne skutki prawne niezależne od osnowy decyzji. Tym samym nie zachodzą przesłanki uzasadniające wyjątkową ingerencję sądu administracyjnego polegającą na eliminacji części uzasadnienia decyzji z obrotu prawnego, w sytuacji gdy decyzja jest korzystna dla Skarżącej kasacyjnie. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi. 14. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, ze względu natomiast na charakter sprawy odstąpił od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego. Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl