II GSK 546/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 412/14 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz P. Spółki z o.o. w W. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 412/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, działając na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 i art. 207 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm. – powoływanej dalej jako P.t.) i art. 123 k.p.a., działając z urzędu, ograniczył spółce A. Sp. z o.o., będącej stroną postępowania, prawo wglądu do materiałów postępowania w postaci stosowanego przez Prezesa UKE modelu kalkulacji kosztów operatora efektywnego (w formie pliku xls zapisanego ma płycie CD), w zakresie w jakim zawiera w swej treści informacje, które spełniają przesłanki zawarte w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm., powoływanej dalej jako u.z.n.k.), pozwalające uznać je za tajemnicę przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w ramach postępowania przygotował projekt decyzji, który został poddany postępowaniu konsultacyjnemu. Projekt ten przewiduje nałożenie na A. Sp. z o.o. obowiązku polegającego na stosowaniu opłat za zakończenie połączenia w ruchomej publicznej sieci telefonicznej A. sp. z o.o. w wysokości określonej w zamieszczonym w sentencji decyzji harmonogramie, wyliczonej w oparciu o stworzony przez Prezesa UKE model operatora efektywnego. Dla celów kalkulacji wykorzystany został, stworzony przez Prezesa UKE, w oparciu o metodologię PURE LRIC model bottom-up. Model został zasilony danymi przekazanymi organowi przez działających na polskim rynku telekomunikacyjnym operatorów telefonii komórkowej. Dane te zostały zastrzeżone przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych jako informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa. Organ podniósł, że zgodnie z art. 207 ust. 1 P.t. może w drodze postanowienia ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. W ocenie organu, przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 9 P.t., należy rozumieć tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tj. nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Organ podkreślił, że ujawnienie danych, przekazanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, które dotyczą prowadzonej przez nich działalności stanowiłoby zagrożenie dla interesów tych przedsiębiorców. Konieczne było zatem ograniczenie stronie prawa wglądu do akt z uwagi na groźbę ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa. Od powyższego postanowienia A. Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu w szczególności niewskazanie kategorii informacji podlegających ograniczeniu prawa wglądu oraz przedsiębiorców, którzy je zastrzegli, a także lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie faktyczne i prawne, w tym w szczególności niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł. Wyrokiem z dnia 20 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organ, określając, w jakim zakresie prawo wglądu A. do materiału dowodowego doznaje ograniczenia, był uprawniony uczynić to poprzez odwołanie się do dokumentów lub materiałów, które zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. W ocenie Sądu I instancji, sentencja postanowienia nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, w jakim zakresie zostało ograniczone prawo wglądu skarżącej do materiału dowodowego. Sąd I instancji zauważył, że wszyscy przedsiębiorcy, w tym skarżąca, zastrzegli przekazane organowi dane jako tajemnicę przedsiębiorcy. Zawierają one bowiem szczegółowe dane kosztowe, co nie jest sporne. Tylko one były pozyskiwane na potrzeby modelu i go zasilały. Niewątpliwie stanowią wartość gospodarczą, skoro każdy z przedsiębiorców zastrzegł je jako tajemnice przedsiębiorstwa. Przedsiębiorcy podjęli tym samym niezbędne działania w celu zachowania poufności danych. Brak jakichkolwiek dowodów, że dane te były lub są znane publicznie. Sąd I instancji zgodził się z organem, że ujawnienie danych przekazanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, które dotyczą prowadzonej przez nich działalności, stanowiłoby zagrożenie dla interesów tych przedsiębiorców. A. Sp. z o.o. zaskarżyła wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 412/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. i w zw. art. 123 w zw. z art. 9 i art. 73 § 1 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie w związku z: - wadliwym "przypisaniem" organowi poczynienia ustaleń faktycznych, których Prezes UKE w rzeczywistości nie dokonał, a które WSA uznał za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, tj. ustaleń co do "rodzaju" danych podlegających "utajnieniu" na mocy postanowienia oraz co do zakresu zastrzeżenia danych przez poszczególnych operatorów, a tym samym, poprzez "zastąpienie" organu w dokonaniu tych ustaleń, mimo iż WSA nie przeprowadził - niezbędnego w takim przypadku - uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 227, art. 228, art. 229, art. 230, art. 231 i art. 233 § 1 k.p.c., co stanowi jednocześnie o naruszeniu owych przepisów proceduralnych w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy; - błędnym przyjęciem, że sentencja zaskarżonego postanowienia została sformułowana w sposób prawidłowy, mimo iż Prezes UKE nie określił w niej w sposób jednoznaczny zakresu ograniczenia prawa wglądu A. do materiału dowodowego, nie wskazał "kategorii" danych, podlegających "utajnieniu" ani przedsiębiorców telekomunikacyjnych, których dotyczą owe dane, co doprowadziło do oddalenia skargi A. w sytuacji, w której postanowienie podlegało uchyleniu; 2. art. 207 ust. 1 P.t. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. i art. 123 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że niewskazanie przez Prezesa UKE w postanowieniu "kategorii" danych oraz konkretnych przedsiębiorców, których dotyczyły dane wykorzystane do budowy modelu kalkulacji kosztów operatora efektywnego, było prawidłowe, jako że ich określenie umożliwiłoby A. "zidentyfikowanie danych" (a zatem pośrednio prowadziłoby do ich ujawnienia), podczas gdy wskazanie "rodzaju" utajnionych danych oraz przedsiębiorców, których dane zostały "użyte" w ramach owego modelu, nie wiązałoby się z takim skutkiem; 3. art. 207 ust. 1 P.t. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. i art. 123 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że wydanie postanowienia znajdowało podstawy w sytuacji, w której Prezes UKE nie zbadał i nie wykazał ziszczenia się przesłanek do traktowania "zastrzeżonego" materiału dowodowego jako tajemnicy przedsiębiorstwa, co uzasadniałoby ograniczenie A. prawa wglądu do tego materiału w oparciu o art. 207 ust. 1 P.t. Ponadto skarżąca postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c) w zw. z art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 123 w zw. z art. 124 § 2, art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi A., pomimo naruszenia postanowieniem przepisów postępowania (tj. art. 123 w zw. z art. 124 § 2, art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a.) w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegający na niewskazaniu przez Prezesa UKE faktów, które uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, nieprawidłowym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niewykazaniu spełnienia przesłanek jego podjęcia, skutkującym brakiem możliwości weryfikacji podstaw rozstrzygnięcia podjętego przez organ. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu I instancji jest niekonsekwentne. Z jednej strony bowiem WSA dostrzega, że obowiązkiem Prezesa UKE, wydającego postanowienie w oparciu o art. 207 ust. 1 P.t., jest wskazanie konkretnego materiału dowodowego, którego dotyczyć ma ograniczenie prawa wglądu (a więc, innymi słowy, jednoznaczne wskazanie zakresu owego ograniczenia), a z drugiej strony, dopuszcza odwołanie się przez organ do abstrakcyjnej klauzuli w postaci tajemnicy przedsiębiorstwa i nie uzasadnia przy tym, dlaczego zastosowanie takiego ogólnikowego kryterium wyznaczenia zakresu ograniczenia jest, jego zdaniem, możliwe. Zdaniem skarżącej, w modelu kalkulacji kosztów operatora efektywnego Prezes UKE nie wykorzystał wszystkich danych, przekazywanych mu przez wszystkich wezwanych do tego przedsiębiorców telekomunikacyjnych, lecz - jak można wnosić z istoty tego modelu - wybiórczo "wyselekcjonował" niektóre z nich - według klucza nieujawnionego wobec stron postępowania i "zasilił" model tak dobranymi danymi. Zatem błędne jest założenie WSA, że skarżąca powinna wiedzieć, jakiego rodzaju dane i dotyczące jakich konkretnych przedsiębiorców zostały utajnione, jako że sama przekazała organowi dane tego rodzaju, A. nie wie bowiem, jakie kategorie danych i pochodzące od których operatorów zostały użyte do zbudowania przez organ modelu. W ocenie skarżącej, organ powinien na tyle szczegółowo określić zakres ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w postaci modelu kalkulacji kosztów operatora efektywnego, aby strona miała szansę poznać przebieg rozumowania i działań organu w ramach samej budowy tego modelu, co, biorąc pod uwagę, że skarżąca nie ma doń wglądu, byłoby możliwe wyłącznie poprzez wskazanie, jakiego rodzaju dane i pochodzące od których operatorów zostały zaczerpnięte do jego stworzenia. Skarżąca podniosła, że nietrafne jest stwierdzenie, iż okoliczność, że utajnieniu podlegały "dane kosztowe", nie jest sporna między stronami. Prezes UKE w ogóle nie postawił bowiem takiej tezy (jako że nie określił "kategorii" utajnianych danych), a więc w konsekwencji A. nie mógł takiej okoliczności przyznać bądź jej zaprzeczyć. Zdaniem skarżącej, ocena spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., ma charakter obiektywny i nie może zostać zastąpiona subiektywnym przekonaniem przedsiębiorcy o tym, że zastrzegane przez niego dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał, że sentencja postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] sierpnia 2012r. w sprawie ograniczenia prawa do wglądu do materiału dowodowego nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, w jakim zakresie zostało ograniczone prawo wglądu skarżącej do materiału dowodowego. Jest bardzo czytelna. Dotyczy wszak materiału dowodowego w zakresie stosowania przez Prezesa UKE modelu kalkulacji kosztów operatora efektywnego (w formie pliku XLS zapisanego na płycie CD). Nie pozostawia zatem żadnych wątpliwości, o jakie dokumenty chodzi w ograniczeniu skarżącej prawa do ich wglądu. Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska nie podziela, przychylając się do zarzutu skargi kasacyjnej, że sentencja tego postanowienia nie została sformułowana w sposób prawidłowy, ponieważ Prezes UKE nie określił w niej jednoznacznie zakresu ograniczenia prawa wglądu. W tym więc zakresie zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 P.t. jest uzasadniony. Przede wszystkim należy przypomnieć, że przepis art. 207 ust. 1 P.t. pozwala Prezesowi UKE na ograniczenie pozostałym stronom postępowania prawa do wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Prezes UKE skorzystał z tych kompetencji uzasadniając to faktem, że przygotowany przez niego model operatora efektywnego został przez Prezesa UKE zasilony danymi przekazanymi mu przez działających na polskim rynku telekomunikacyjnym operatorów telefonii komórkowej, którzy zastrzegli te dane jako tajemnice przedsiębiorstwa. Z sentencji kwestionowanego przez A. postanowienia Prezesa UKE wynika jednakże, że tym postanowieniem wyłączono dokument stworzony przez Prezesa UKE - model kalkulacji kosztów operatora efektywnego, nie zaś bezpośrednio dane "źródłowe" przekazane przez określonych operatorów telefonii komórkowej. Prezes UKE wyjaśnił co prawda, że model został zasilony danymi pochodzącymi od konkretnych operatorów. Nie wyjaśnił jednakże, w jakim stopniu i w jakim zakresie te dane zostały przetworzone na użytek stworzonego modelu, a więc wykorzystane do budowania pewnych uogólnień właściwych projektom modelowym. Inaczej mówiąc, czy te dane przetworzone, wykorzystane do budowy modelu, mogą być, w razie ujawnienia całego modelu, zidentyfikowane jako pochodzące od konkretnego operatora i dlatego ochrony przed ujawnieniem wymaga cały model (plik XLS). Z sentencji postanowienia Prezesa UKE zdaje się wynikać, że chroniony przed ujawnieniem jako tajemnice przedsiębiorstwa cały model stworzony przez Prezesa UKE zawiera tylko w pewnym zakresie informacje kwalifikujące się jako tajemnice przedsiębiorstwa. Nie jest zatem jasne, z jakich powodów (merytorycznych czy technicznych) ograniczono prawo do wglądu do całego modelu – całego pliku XLS zapisanego na płycie CD. Prezes UKE zamiast ustosunkować się do tych istnych okoliczności, mogących stanowić uzasadnienie jego rozstrzygnięcia, zajmuje się głównie wyjaśnieniem pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, które dla Sądu nie budzi wątpliwości. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny nie może uznać za wiarygodne stwierdzenie organu zawarte w końcowej części postanowienia z [...] sierpnia 2012r., że "dane zawarte dokumencie wskazanym w sentencji tego postanowienia stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 u.z.n.k." Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 207 ust. 1 P.t. w związku z art. 206 ust. 1 P.t. w sposób opisany w pkt II i III petitum skargi. Trzeba bowiem zauważyć, że postanowienie określa, chociaż pośrednio, kategorię danych podlegających wyłączeniu. Jeżeli te dane posłużyły do budowy modelu kalkulacji kosztów operatora efektywnego, to jest dość oczywiste, że wykorzystano w tym celu dane konkretnych operatorów, dotyczące kosztów świadczenia przez nich usług, a więc w ten sposób określono "kategorię" wyłączonych informacji (materiału dowodowego). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 207 ust. 1 P.t. wynika obowiązek określenia wyłączonego materiału dowodowego, w sposób chroniący przed identyfikacją jego treści. Nie można więc na podstawie tego przepisu domagać się wskazania źródła jego pochodzenia (przedsiębiorcy), jeżeli ta wskazówka doprowadziłaby do informacji zastrzeżonej przez przedsiębiorcę. Prezes UKE tej kwestii nie wyjaśnił, niemniej jednak tylko w razie zagrożenia ujawnienia informacji zastrzeżonej jako tajemnica przedsiębiorstwa wskutek ujawnienia źródła jej pochodzenia uzasadnione byłoby wyłączenie informacji dotyczących tego źródła. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnia również zarzutu naruszenia art. 207 ust. 1 P.t. przez niezbadanie i niewykazanie, że zastrzeżone materiały dowodowe stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Należy przypomnieć, że w świetle art. 207 ust. 1 przesłanką wyłączenia materiału dowodowego jest groźba ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa wskutek udostępnienia tych materiałów. Z tego przepisu nie wynika zaś, że organ postanawiający o wyłączeniu ma kompetencje do oceny i tym samym ma obowiązek uzasadnienia, czy zastrzeżone materiały stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. To rozwiązanie znajduje uzasadnienie w treści art. 9 ust. 1 i 2 P.t. Z tych przepisów wynika, że w istocie przedsiębiorca zastrzega, a więc "decyduje" o tym, które dostarczane przez niego informacje stanową tajemnicę przedsiębiorstwa. Prezes UKE może uchylić to zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane te są niezbędne. Jeżeli tego nie uczyni w związku z zastrzeżeniem przedsiębiorcy, nie ma kompetencji do badania na etapie wyłączenia określonego materiału dowodowego, czy zastrzeżony materiał dowodowy jest tajemnicą przedsiębiorstwa. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).