II GSK 5471/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Agata Zdunek po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 660/16 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych w 2011 roku 1. uchyla pkt. 2 zaskarżonego wyroku i w tej części przekazuję sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi K. T. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie płatności do gruntów rolnych w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie 2 zasądził od organu na rzecz skarżącej 5188 zł tytułem kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: K. T. złożyła w dniu 10 maja 2011 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W przedmiotowym wniosku strona zadeklarowała działki rolne położone na działkach ewidencyjnych w województwie zachodniopomorskim. Łączna powierzchnia działek rolnych zgłoszonych do płatności wyniosła 250,51 ha. W trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, że działka ewidencyjna nr [...] nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. W konsekwencji Kierownik Biura ARiMR dla powiatu [...] z siedzibą w N. wydał w dniu [...] kwietnia 2013 r. decyzję, w której przyznał stronie płatności na rok 2011 w łącznej wysokości 98.639,77 zł, wynikającej z pomniejszenia o powierzchnię o stwierdzonym braku dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Decyzja ta została uchylona zaskarżoną decyzją Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1258/13 oddalił skargę na decyzję z dnia 22 sierpnia 2013 r. Sąd I instancji uznał, że analiza akt rozpoznawanej sprawy potwierdziła, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej kpa), w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który po jej rozpoznaniu, wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2183/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. W ocenie NSA zasadny był zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa). Zdaniem NSA, okoliczność, iż Sąd I instancji w zasadzie uchylił się od zbadania i oceny w przedmiotowej sprawie zarzutów skargi, w szczególności nie odniósł się do kwestii zastosowania w niniejszej sprawie art. 124 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2.007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16; dalej: rozporządzenie nr 73/2009), pozbawił Naczelny Sąd Administracyjny możliwości instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku. Zdaniem NSA, rozpoznanie tego zarzutu mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem uwzględnienie stanowiska strony, co do postulowanego przez skarżącą sposobu rozumienia tego przepisu, świadczyłoby o wadliwości decyzji organu II instancji, przesądzając o bezcelowości prowadzenia jakiegokolwiek dalszego postępowania dowodowego w kierunku badania stanu działki [...] na dzień 30 czerwca 2003 r., gdyż stan gruntu na ten dzień przestałby mieć znaczenie prawne dla wydania decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem objętym skargą kasacyjną uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnośnie prawnych konsekwencji obowiązywania art. 143b Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE.L.2003.270.1; dalej: rozporządzenie nr 1782/2003), oraz odnośnie adresata rekonstruowanej na jego podstawie normy, prezentowany jest jednolity i ugruntowany już pogląd (aktualny także w odniesieniu do art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, będącego odpowiednikiem art. 143b). Stwierdził, że podziela ten pogląd. Zgodnie z tym poglądem regulacje art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 1782/2003 odnoszą się i są adresowane do Państwa Członkowskiego – w tym również Polski - a nie do producenta rolnego, jako indywidualnego beneficjenta pomocy. Zdaniem Sądu I instancji w postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych istotne znaczenie ma bowiem rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i okoliczność utrzymywania ich w stanie zgodnym z normami w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie. W świetle jednoznacznego w swej treści przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), akcentującego powinność przestrzegania przez rolnika wymogów rolniczego wykorzystania gruntów rolnych przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, nie można przyjąć, aby treść przepisów art. 124 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 dodatkowo nakładała na beneficjenta również wymóg rolniczego wykorzystania działki według stanu na dzień 30 czerwca 2003 r. Ponownie rozpoznając wniosek, organ powinien ustalić, czy wspomniane sporne grunty były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w 2011 r., jak również ocenić, czy zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek jest prawidłowa. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 ppsa w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 461; dalej: rozporządzenie w sprawie opłat) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa: a) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 124 rozporządzenia nr 73/2009 i przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w indywidualnej sprawie, której przedmiotem jest płatność obszarowa przyznawana rolnikowi w danym roku w szczególności poprzez przyjęcie, że w sprawie o przyznanie płatności za 2009 nie ma znaczenia to, czy grunty były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., b) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 124 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez uznanie, że norma zawarta w tym przepisie skierowana jest wyłącznie do Państw Członkowskich Unii Europejskiej i nie może mieć wpływu na przyznanie płatności rolnikowi, jeżeli ten utrzymywał swoje grunty w dobrej kulturze rolnej w roku w którym ubiega się o płatność, c) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 7 ust 1 ustawy o płatnościach poprzez przyjęcie, że w sprawie dotyczącej płatności wnioskowanej w danym roku, organ bada jedynie to, czy grunty były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w tym roku którego dotyczy wniosek oraz niezastosowanie tego przepisu w związku z przepisem art. 148b rozporządzenia nr 73/2009, d) naruszenie art. 148b rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez jego zastosowanie, e) niewłaściwe zastosowanie art. 6 pkt 6 rozporządzenia w sprawie opłat, gdy tymczasem o kosztach należało rozstrzygać w oparciu o przepis § 18 ust 1 pkt 1 lit c) tego rozporządzenia. Podnosząc te zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych ewentualnie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo na podstawie art. 187 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ppsa organ wniósł o przekazanie pytania prawnego składowi 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Przedmiotem pytania powinno być zagadnienie prawne dotyczące sposobu stosowania normy art. 143b Rozporządzenia Rady (WE) NR 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. L 270 z 21.10.2003, oraz art. 124 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. L 30 z 31.1.2009,) w związku z treścią art. 7 ust 1 ustawy o płatnościach i udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy przepisy rozporządzenia nr 72/2009 lub 1782/2003 winny być stosowane w każdej indywidualnej sprawie o przyznanie płatności?" III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na częściowe uwzględnienie. Odnosząc się najpierw do tych jej zarzutów, które Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione zauważyć należy, że kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok, w którym Sąd stosownie do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2183/14 dokonał wykładni art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009. W wyroku tym odwołał się również do poprzedniej regulacji zawartej w art. 143b rozporządzenia nr 1782/2003, niemniej jednak dla wykazania poglądu reprezentowanego jednolicie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących wykładni tego przepisu. W związku z powyższym nietrafne jest zarzucanie Sądowi I instancji, że naruszył art. 143b rozporządzenia nr 1782/2003 (w petitum skargi kasacyjnej powołany mylnie jako art. 148b), albowiem przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Za nieusprawiedliwiony należało uznać także zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, powiązany z przepisem art. 143b rozporządzenia nr 1782/2003, który jak już wcześniej wskazano nie miał w sprawie zastosowania. Należy również zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podniesiono żadnych argumentów dla wykazania trafności tego zarzutu. Natomiast zgodnie z art. 176 ppsa prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 124 rozporządzenia nr 73/2009 (pkt a i b petitum skargi kasacyjnej) wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje stanowisko Sądu I instancji w dwóch aspektach: po pierwsze, że przepis ten nie ma zastosowania w indywidualnej sprawie, której przedmiotem jest płatność obszarowa przyznawana rolnikowi w danym roku w szczególności poprzez przyjęcie, że w sprawie o przyznanie płatności za 2009 nie ma znaczenia to, czy grunty były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., a po wtóre, że norma zawarta w tym przepisie skierowana jest wyłącznie do Państw Członkowskich Unii Europejskiej i nie może mieć wpływu na przyznanie płatności rolnikowi, jeżeli ten utrzymywał swoje grunty w dobrej kulturze rolnej w roku w którym ubiega się o płatność. Kwestie te w istocie zostały przesądzone w uprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2016 r. Zważyć bowiem należy, że przedmiotem skargi była decyzja wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa, a uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji uzasadnione było koniecznością ustalenia stanu jednej z działek na dzień 30 czerwca 2003 r. W skardze do Sądu I instancji skarżąca zarzuciła m.in. naruszenie art. 124 rozporządzenia nr 73/2009. Uchylając wyrok z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1258/13 oddalający tą skargę, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa z powodu zaniechania odniesienia się przez Sąd I instancji do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał tym samym, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa i wykazał ten pogląd odwołując się do linii orzeczniczej, zgodnie z którą adresatem tej normy prawa unijnego są Państwa Członkowskie i nie może on stanowić odmowy przyznania płatności w indywidualnych sprawach. Oznacza to, że zarzut ten w świetle art. 190 ppsa należy uznać za niedopuszczalny. Zaprezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyżej wskazana wykładnia prawa wiązała w tej sprawie Sąd I instancji, i wiązała również strony postępowania, które stosownie do zakazu określonego w zdaniu drugim art. 190 ppsa nie mogły oprzeć skargi kasacyjnej na podstawach z nią sprzecznych. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o "przekazanie pytania prawnego" składowi siedmiu sędziów NSA wskazać należy po pierwsze, że zgodnie z art. 187 § 1 ppsa jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Wynika z tego, że jest to uprawnienie składu orzekającego, z którego może skorzystać w sytuacji określonej w tym przepisie. Po wtóre autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać regulacji zawartej w art. 190 ppsa, zgodnie z którą Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle regulacji zawartej w art. 190 ppsa nie może budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd II instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o wystąpienie z pytaniem prawnym do składu siedmiu sędziów NSA. Uzasadniony natomiast okazał się ostatni zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do punktu 2 zaskarżonego wyroku. Jest rzeczą bezsporną, która nie budziła wątpliwości Sądu I instancji, że wpis sądowy od skargi w tej sprawie był wpisem stałym. Zauważyć bowiem należy, że wprawdzie skarżąca uiściła wpis stosunkowy uznając za wartość przedmiotu zaskarżenia kwotę pomniejszenia płatności, niemniej jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zarządzeniem z dnia 12 listopada 2013 r. nakazał zwrócić skarżącej nadpłacony wpis sądowy w kwocie 1388 zł. Z akt sprawy nie wynika, czy faktycznie doszło do zwrotu tego wpisu. Z podanej w punkcie 2 zaskarżonego wyroku kwoty zwróconych skarżącej kosztów postępowania sądowego wynika, że składa się na nią wpis sądowy w wysokości 1588 zł oraz koszty za zastępstwo procesowe obliczone tak jak w sprawach, w których występuje wartość przedmiotu zaskarżenia. Jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej stanowiło to naruszenia § 6 pkt 6 rozporządzenia w sprawie opłat. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł wobec wątpliwości co do tego czy doszło do zwrotu nadpłaconego wpisu orzec o kosztach postępowania przed Sądem I instancji. Z tego też powodu uchylił w tym zakresie zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Odstępując od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w punkcie 3 Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod rozwagę to, że skarga kasacyjna został uwzględniona w części. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 ppsa (punkt 1), art. 184 ppsa (punkt 2) i art. 207 § 2 ppsa (punkt 3) orzekł jak w sentencji.