II GSK 549/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Dorota Gaj - Mizerska po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1399/11 w sprawie ze skargi N. Spółki z o.o. w N. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r., wydanym w sprawie ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej I. Sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej- uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu i zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: W dniu [...] września 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił (w oparciu o art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych -Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach) konkurs ofert w sprawie udzielania od dnia 1 stycznia 2011 roku do 31 grudnia 2013 roku na obszarze powiatu l. w województwie [...] świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie badania endoskopowe przewodu pokarmowego – gastroskopia. Wartość zamówienia określono jako niewiększą niż [...] złotych na cały okres rozliczeniowy oraz ustalono termin złożenia ofert do dnia 1 października 2010 r. W wyznaczonym terminie wpłynęły 2 oferty: N.Z.O.Z. I. Sp. z o.o. z siedzibą w N. i [...] Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w G. W części jawnej konkursu komisja, stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Po usunięciu braków formalnych oferta skarżącej została przekazana do oceny w części niejawnej konkursu. Po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami komisja sporządziła ranking końcowy ofert. Na skutek uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów, komisja dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Oferta skarżącej zajęła drugą, ostatnią pozycję w rankingu końcowym i nie została wybrana z powodu wyczerpania środków finansowych przewidzianych w przedmiotowym postępowaniu. Od rozstrzygnięcia konkursu (z dnia [...] listopada 2010 r.) skarżąca złożyła odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zarzucając, że w toku prowadzonego postępowania i negocjacji w przedmiocie udzielania w/w świadczeń wykazała, że spełnia wszystkie wymogi formalne do ich udzielania, a mimo tego jej oferta nie została przyjęta. Strona wskazała także, że nie są jej znane kryteria, jakimi kierowano się przy wyborze oferty. W ocenie skarżącej dysponuje ona znacznie lepszym, nowocześniejszym sprzętem i wyposażeniem, a ponadto przez okres siedmiu lat prowadziła z powodzeniem i bez zastrzeżeń jedyną w powiecie l. pracownię gastroskopii. Strona podniosła, że w związku z powyższym rozstrzygnięciem nie będzie miała możliwości kontynuowania leczenia dotychczasowych pacjentów. Zdaniem spółki, doszło do naruszenia obowiązującej procedury kontraktowania m.in. poprzez zaniechanie dokładnego sprawdzenia posiadanego wyposażenia sprzętowego i zasobów kadry medycznej [...] Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w G. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. oddalił odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że ocena oferty skarżącej była dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców kryteriów oceny ofert. Warunki, których spełnienie było wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś skarżąca w oświadczeniu dołączonym do ofert potwierdziła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do wykonania. Pismem z dnia 13 grudnia 2010 r. skarżąca złożyła do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia odwołanie od powyższej decyzji, ponawiając argumentację zawartą w treści odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. (nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ powołując się na treść art. 152 ust. 1, 153 i 154 ustawy o świadczeniach podkreślił, że przedmiot badania organów obu instancji jest ograniczony do określonego podmiotu i określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Zaznaczył, że w postępowaniu odwoławczym organy nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, że ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie tego organu z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (zmienione zarządzeniem nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2009 r., a następnie zarządzeniem nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2010 r.). Odnosząc się do zarzutów skarżącej Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podkreślił, że podpisanie przez oferenta protokołu z przeprowadzonych negocjacji ze zbieżnymi stanowiskami oferenta i organu nie jest równoznaczne z decyzją o wybraniu oferty. Decyduje o tym miejsce w rankingu końcowym, wynikające z porównania ofert w toku postępowania w sprawie zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ wskazał, że oferta złożona przez skarżącą w rankingu końcowym otrzymała łącznie 50,83 punktów, w tym za kryteria cenowe 15,00 punktów, za kryteria niecenowe 35,83 punktów (za kryterium: ciągłość: 10,00, kompleksowość: 10,00, jakość: 12,50, dostępność 3,33) zajmując drugą, ostatnią pozycję w rankingu. Organ wskazał, że najniższa liczba punktów gwarantująca uzyskanie kontraktu wynosiła 55,00. W konsekwencji uszeregowania ofert w w/w sposób, oferta skarżącej nie została wybrana z powodu wyczerpania środków finansowych przewidzianych w przedmiotowym postępowaniu. Organ podkreślił ponadto, że spełnienie wszelkich formalnych wymogów udzielenia przedmiotowych świadczeń nie przesądza o pozytywnym wyniku konkursu, ale jest bezwzględnym warunkiem wobec wszystkich oferentów, decydującym o możliwości wzięcia udziału w części niejawnej postępowania i przystąpieniu do negocjacji ilościowo-cenowych. W odpowiedzi na zarzuty dotyczące zaniżenia ocen, organ wskazał, że za kryterium kompleksowość i kryterium ciągłość oferta skarżącej uzyskała maksymalną liczbę 10 punktów. Natomiast ocena kryterium dostępności (w tym harmonogramu pracy i dostępu poradni dla osób niepełnosprawnych ruchowo) wypadła dla skarżącej niekorzystnie, ponieważ skarżąca w zakresie harmonogramu pracy udzieliła odpowiedzi "12 godzin lub mniej" (0 pkt na 6), a w zakresie dostępu dla osób niepełnosprawnych skarżąca udzieliła odpowiedzi negatywnej na jedno z zadanych pytań w formularzu ofertowym, co również uniemożliwiło uzyskanie maksymalnej liczby punktów. Na powyższą decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia spółka I. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, stwierdzenia ich niewykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenia od Prezesa NFZ na jej rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzupełnieniu wywodów zawartych w decyzji organ podał, że brak jest podstaw prawnych do udostępnienia skarżącej dokumentacji niezwiązanej z ofertą spółki skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r. , uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję, stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu i zasądził zwrot kosztów postępowania od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej. W ocenie Sądu skarga podlegała uwzględnieniu z uwagi na trafność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Sąd I instancji przypomniał, że w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach organ rozpoznający odwołanie bada, w oparciu o przepisy tej ustawy, czy w postępowaniu nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku czego oferent doznał uszczerbku interesu prawnego (art. 134 ustawy o świadczeniach). Sąd podkreślił, że zarówno organ I instancji, jak i Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże oba te organy są obowiązane po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić dlaczego jeden z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez komisję. Uzasadnienie ilości punktów przyznanej oferentom może wynikać jedynie z porównania ich ofert, z czym wiąże się udostępnienie zarówno stronie postępowania administracyjnego, jak i Sądowi dokumentów służących do analizy przeciwstawionych ofert. Zdaniem Sądu, pomimo jednoznacznego wniosku skarżącej, żaden z organów nie ujawnił na podstawie jakich konkretnie kryteriów, wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i na podstawie jakich kryteriów wynikających z powołanych przez organ zarządzeń Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oferta skarżącej uzyskała wyniki podane przez komisję. Powyższe zaniechanie organów narusza, w ocenie Sądu, przepis art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd wskazał, że akta administracyjne sprawy zawierają jedynie dokumentację dotyczącą skarżącej i nie ma w nich analizy dokumentacji pozostałego oferenta w zestawieniu z ujawnionymi danymi skarżącej, ani też nie ma w nich oferty podmiotu, który wygrał konkurs. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na brak w aktach administracyjnych jakichkolwiek informacji, aby akta oferenta, który wygrał konkurs, były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., nr 155, poz. 1095 ze zm.), a tylko w takiej sytuacji wyłączona jest jawność akt. Wprowadzanie dodatkowej bariery polegającej na nieujawnieniu skarżącej dokumentacji drugiego oferenta doprowadziło, zdaniem Sądu, do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw. W ocenie składu orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., pozbawienie skarżącej możliwości wglądu do oferty podmiotu, który wygrał przedmiotowy konkurs świadczy o tym, że postępowanie w ramach przedmiotowego konkursu ofert zostało prowadzone z naruszeniem zasady, wynikającej z art. 134 ustawy o świadczeniach tj. poszanowania zasad równego traktowania świadczeniodawców. Zdaniem Sądu, w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od konkursu ofert, przeprowadzenie analizy porównawczej oferty skarżącej w relacji do oferty podmiotu, który wygrał konkurs i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen było niezbędne dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego końcowego rozstrzygnięcia konkursu. Braki w powyższym zakresie świadczą, w ocenie Sądu, o naruszeniu przez organy art. 77 § 1 i 107 § 3 w związku z art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, zdaniem Sądu, brak porównania przedmiotowych ofert, na podstawie jednolitych kryteriów wynikających z przepisów ustawy i przepisów obowiązujących komisję, uniemożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do istotnych okoliczności sprawy (art. 81 kpa), natomiast Sądowi uniemożliwił zbadanie legalności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zalecił, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy Narodowy Fundusz Zdrowia, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, dokonał analizy porównawczej obu ofert, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki z art. 107 § 3 k.p.a. W związku ze stwierdzeniem naruszenia przepisów postępowania, Sąd nie wypowiedział się w kwestii zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W treści skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi: I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2002, nr 153, poz. 1269, dalej: p.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia w wyroku: naruszenia art. 77 § 1, art. 81 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 80 k.p.a. i błędne przyjęcie, że: - żaden z organów wypowiadających się w sprawie nie ujawnił na podstawie jakich konkretnych kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i na podstawie jakich kryteriów wynikających z powołanych zarządzeń Prezesa Funduszu oferta skarżącej spółki uzyskała wyniki podane przez komisję, pomimo tego, iż organy Funduszu, w uchylonych decyzjach przedstawiły zastosowane w postępowaniu kryteria oceny i uzyskaną liczbę punktów w każdym z nich, a ponadto dokonały oceny postępowania konkursowego pod kątem analizy okoliczności, które mogłyby spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się w rozumieniu art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach i odniosły się do oceny przejrzystości zasad przeprowadzonego postępowania konkursowego, - nieprzeprowadzenie szczegółowej analizy porównawczej oferty skarżącej spółki w relacji do oferty podmiotu, który wygrał konkurs oraz brak w aktach administracyjnych dokumentacji drugiego, obok skarżącej spółki, oferenta, który wygrał konkurs, stanowiło brak mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło wypowiedzenie się co do istotnych okoliczności sprawy, jest zarzutem chybionym, ponieważ w uchylonych orzeczeniach dokonano porównania punktacji uzyskanej przez obu oferentów, zaś wniosek o dostęp do akt postępowania administracyjnego skarżącej spółki dotyczył udostępnienia całości dokumentacji konkursowej, w tym i dokumentów zawierających dane wrażliwe drugiego oferenta (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które nie były objęte klauzulą poufności, 2. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.: - poprzez nieprawidłową ocenę prawną odnośnie zakresu dokumentów jakie powinny zostać włączone do akt administracyjnych, a w szczególności oferty konkurencyjnej i w konsekwencji nieprawidłowe wskazania co do dalszego postępowania, które będą miały wpływ na sposób ponownego rozpatrzenia sprawy i konieczność, w ocenie skarżącego, podjęcia działań sprzecznych z obowiązującym prawem tj. przepisem art. 152 ustawy o świadczeniach -wbrew art. 6 k.p.a. z racji związania organów Funduszu zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia oceną prawną Sądu - oraz poprzez uchylenie decyzji organów I i II instancji m. in. z powodu niekompletności, w ocenie Sądu, akt administracyjnych - chociaż były one kompletne. II. naruszenie prawa materialnego: poprzez błędną wykładnię art. 152 ust.1 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, są także dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się i wyznaczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) - do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma bowiem charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i nie zmierza do powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy ocena i wycena punktowa złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt.2 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. oraz art.1 § 1 p.u.s.a. wskazując, że Sąd I instancji uchylił decyzję Prezesa NFZ oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, w sytuacji, gdy te decyzje zostały wydane bez naruszenia przepisów art. 77 § 1, art. 81 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 80 k.p.a. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji wadliwie uznał, że w postępowaniu przed tym organem nie ujawniono i nie ustalono na podstawie jakich kryteriów wynikających z przepisów prawa dokonano oceny i wyboru oferty na świadczenie opieki zdrowotnej złożonej przez stronę skarżącą- Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej I. spółki z o.o. w N. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że przepisy prawa nie zezwalają na to, aby w postępowaniu administracyjnym porównywać ofertę skarżącej spółki z ofertą podmiotu, który wygrał postępowanie konkursowe oraz to, że brak jest podstaw prawnych do tego aby zapewnić stronie skarżącej dostęp do akt uczestników postępowania konkursowego w sprawie udzielenia świadczeń z zakresu opieki zdrowotnej. Podkreślić należy, że w orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości pogląd, który NSA w składzie orzekającym w tej sprawie w całości podziela, iż postępowanie wywołane odwołaniem od rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej i pełniącym funkcje postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jednocześnie wskazuje się, że w sprawie wszczętej na skutek odwołania wniesionego od rozstrzygnięcia wskazującego stronę umowy o świadczenie usług zdrowotnych, będącego postępowaniem administracyjnym, mają zastosowanie przepisy k.p.a. Powyższe wynika z treści art.152 i art.154 ustawy z 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (vide wyrok NSA z 8.05.2013 r., sygn. akt II GSK 254/12 niepublikowany). Ponadto stwierdzić należy, że przepisy w/w ustawy w zakresie zasad dotyczących wskazanego wyżej postępowania nie wprowadzają żadnych modyfikacji, co prowadzi do wniosku, iż w tym postępowaniu organy Funduszu zobligowane są do stosowania i przestrzegania wszystkich reguł wynikających z przepisów k.p.a. W szczególności wskazać należy, że z treści art. 154 ustawy wynika, iż w przypadku wniesienia odwołania organ nie może zajmować się sprawą administracyjną jedynie w granicach określonych w odwołaniu i co za tym idzie jest zobowiązany do przestrzegania i stosowania zasad wynikających z przepisów k.p.a, w tym zasad określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W związku z powyższym poza sporem pozostaje okoliczność, że przepisy k.p.a. nakładają na organ obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie, nie zaś wyłącznie w zakresie wyznaczonym treścią odwołania. Oznacza to obowiązek organu prowadzącego postępowanie do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów oraz wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W tym stanie rzeczy akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być przez organ włączone do postępowania administracyjnego wszczętego na skutek wniesionego odwołania. Podkreślić należy, że przepis art. 134 ust.1 ustawy nakłada na organ obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniobiorców ubiegających się o zawarcie umowy oraz obowiązek prowadzenia tego postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Tak więc jeśli organ ma skontrolować zgodność rozstrzygnięcia w zakresie odnoszącym się także do przedstawionych obowiązków organu, to winien nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. Oznacza to, że zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i same oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji trafnie przyjął, iż nieudostępnienie spółce pełnych akt i materiałów zgromadzonych w sprawie stanowiło podstawę do stwierdzenia naruszeń wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wykazanie stwierdzonych naruszeń dawało podstawę do uchylenia decyzji objętych skargą spółki, co w konsekwencji prowadzi do uznania za nietrafne zarzutów skargi kasacyjnej, wskazujących na brak podstaw do przyjęcia, iż organ dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 , art. 81 i art. 107 § 3 w związku z art. 80 k.p.a. W ocenie NSA zasadnie Sąd I instancji uznał, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów k.p.a., a konsekwencją tego stanu rzeczy musiało być zastosowanie art. 145 § 1pkt.1 lit.c p.p.s.a. W ocenie NSA nie jest także trafny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. W szczególności podkreślić należy, że uwzględniając treść wymienionych wyżej przepisów prawa, skarga kasacyjna wskazując na ich naruszenie nie wykazuje istoty tego naruszenia i skutków jakie ono niesie dla kontrolowanego wyroku. Poza sporem pozostaje okoliczność, że wyrok Sądu I instancji wydany został na podstawie akt sprawy po zamknięciu rozprawy, a sporządzone uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie ustawowo wymagane elementy. W tym miejscu przypomnieć jedynie należy, że wskazanie zarzutu kasacyjnego musi się wiązać z określeniem jego wpływu, a więc uzasadnieniem prawnych następstw jakie są jego konsekwencją. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak takiej argumentacji. Ponadto nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 152 w związku z art. 134 ust.1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W ocenie NSA, Sąd I instancji wskazując, że strona powinna mieć dostęp do akt z postępowania konkursowego, właściwie zastosował treść tych regulacji prawnych. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że pojawienie się uszczerbku w interesie prawnym musi być związane z naruszeniem zasad postępowania, w tym z naruszeniem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, do której odsyła właśnie przepis art. 134 ustawy. Zrealizowanie tego postulatu jest możliwe tylko wówczas, gdy strona ma wgląd w dokumentację z postępowania konkursowego, bo tylko wtedy może podjąć należytą obronę naruszonego interesu prawnego, a sądy mogą dokonać kontroli tak prowadzonych postępowań. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.