II GSK 556/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2023/07 w sprawie ze skargi G. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej Oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2023/07 uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu z następującym uzasadnieniem. Decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...] G. J. – dalej: skarżący - uzyskał licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia. Wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z dnia 6 marca 2006, III K 34/06 G. J. został uznany winnym popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 k.k., polegającego na prowadzeniu w dniu [...] grudnia 2005 r. pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości, za co został skazany grzywną w wymiarze 150 stawek dziennych. Orzeczono zakaz prowadzenia przez skarżącego wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku. Wyrok powyższy uprawomocnił się dnia 13 marca 2006 r. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w R. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w M. M. na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm.) oraz § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 511) – dalej: rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. - o wydanie opinii o G. J. w związku z upływem trzyletniego okresu opiniowania pracowników ochrony posiadających licencję. Prawomocnym postanowieniem Komendanta Powiatowego Policji w M. M. z [...] kwietnia 2007 r., L.dz. [...] wydanym na podstawie przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji wystawiono G. J. opinię naganną, biorąc m.in. pod uwagę zapadły wobec skarżącego wyrok karny. W następstwie wyroku skazującego oraz negatywnej opinii o skarżącym Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], wskazując jako podstawę art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej. Decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] cofnięto skarżącemu licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia nr [...] na podstawie art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 27 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm.) – dalej: ustawa o ochronie osób i mienia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż stosownie do art. 30 ust. 1 cyt. ustawy, licencje wydaje, odmawia wydania, zawiesza i cofa w formie decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby komendant wojewódzki policji. W myśl art. 31 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, komendant wojewódzki policji cofa licencję, jeżeli pracownik ochrony przestał spełniać warunki, o których mowa w art. 26 ust. 2 pkt 1, 4 i 5 oraz ust. 3 pkt 1 i 2 omawianej ustawy. Zgodnie z art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia, o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej może się ubiegać osoba, która nie była skazana prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne. Według organu, skarżący został skazany za przestępstwo umyślne, a tym samym licencja, jaką posiadał podlega obligatoryjnemu cofnięciu. Przy wydawaniu niniejszej decyzji organ wziął również pod uwagę prawomocne się postanowienie w przedmiocie negatywnej opinii o skarżącym. Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 ust 1 i art. 268 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: k.p.a. – oraz art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że G. J. prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z dnia 6 marca 2006 r., sygn. akt III K 34/06, został skazany za czyn z art. 178a § 1 k.k., a więc za przestępstwo umyślne, na karę grzywny w wymiarze 150 stawek po 10 zł oraz środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku. Tym samym skarżący przestał spełniać przesłankę określoną w art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia. Na zmianę stanowiska organu odwoławczego nie mogły wpłynąć argumenty podniesione przez skarżącego w odwołaniu, dotyczące możliwości utraty pracy, incydentalności popełnionego czynu, dobrej opinii z miejsca pracy i dużego doświadczenia zawodowego. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia wywodząc brak podstaw do cofnięcia licencji. W odpowiedzi na skargę i na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. w dniu 24 stycznia 2008 r., Komendant Główny Policji wniósł o uwzględnienie skargi, bowiem zaskarżona decyzja zawiera "mankamenty" nie uzasadniające ich sprostowania. Mianowicie w komparycji i uzasadnieniu decyzji jest mowa o cofnięciu skarżącemu licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia, której G. J. nie posiadał. Uchylając powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podzielił stanowisko organów Policji, iż na gruncie przepisów art. 31 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia już sam fakt skazania pracownika ochrony fizycznej za przestępstwo umyślne stanowi obligatoryjną podstawę do cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej, chociażby nawet wobec wspomnianego pracownika kara pozbawienia wolności została warunkowo zawieszona. Powołane przepisy nie dają organowi Policji pola do jakiejkolwiek w tym względzie uznaniowości. Decyzja cofająca licencję jest decyzją związaną. Wobec powyższego organ był zobowiązany orzec wobec skarżącego cofnięcie posiadanej licencji pracownika ochrony fizycznej, skoro został on skazany za przestępstwo umyślne. Sąd I instancji podkreślił, iż postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w M. M. z dnia [...] kwietnia 2007 r. o nagannej opinii skarżącego jest, w myśl art. 31 ust. 2 pkt 1 w związku art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, dodatkowym argumentem przemawiającym za cofnięciem skarżącemu licencji. Ponadto skarżący mógł podważać wspomnianą opinię jedynie w trybie zażalenia, czego nie uczynił, doprowadzając do uprawomocnienia powołanego postanowienia. Sąd uwzględnił wniosek Komendanta Głównego Policji o uchylenie zaskarżonej decyzji, z uwagi na wyżej wymienione "mankamenty" niepozwalające na pozostawienie jej w obrocie prawnym. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku G. W. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: a) przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 31 ust. 2 pkt 1 oraz art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez uznanie, że warunkowe umorzenie postępowania jest przesłanką cofnięcia licencji; b) przepisów prawa materialnego w postaci art. 26 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegało na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż wyrok Sądu Rejonowego III Wydział Karny w B. z dnia 6 marca 2006 r., sygn. akt. III K 34/06 warunkowo umarzający postępowanie karne wobec skarżącego, może być podstawą do wydania negatywnej opinii środowiskowej. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił jedynie decyzję Komendanta Głównego Policji, utrzymując w mocy błędną decyzję Wojewódzkiego Komendanta Policji w R., opartą na wadliwym postanowieniu Komendanta Powiatowego Policji w M. M. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Sąd I instancji opierając się na błędnej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w M. M. z dnia [...] kwietnia 2007 r. uznał tym samym, iż wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia 6 marca 2006 r. sygn. akt III K 34/06 warunkowo umarzający postępowanie karne skarżącego, może być podstawą do wydania nagannej opinii skarżącemu i następnie cofnięcia skarżącemu licencji II stopnia, co w ocenie skarżącego narusza art. 26 ust. 3 pkt 1 oraz art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia; c) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 134 oraz art. 138 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. W przedmiotowym orzeczeniu w pkt 1 Sąd orzekł o "uchyleniu zaskarżonej decyzji" bez wskazania, o którą decyzję chodzi. Strona w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] lipca 2007 r. Wyrok Sądu I instancji nie odniósł się do całości żądania skarżącego, gdyż całkowicie pominął wniosek skarżącego o uchylnie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] lipca 2007 r., co w ocenie autora skargi kasacyjnej narusza powołane przepisy postępowania, mające wpływ na wynik postępowania. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, iż postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w M. M. z dnia [...] kwietnia 2007 r., jest wadliwe, gdyż zostało wydane na podstawie orzeczenia Sądu Rejonowego w B.. Opinia środowiskowa oraz opinia pracodawcy i zleceniodawców, dla których skarżący świadczy pracę jest nieskazitelna, co potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy. W ocenie skarżącego Komendant Powiatowy Policji w M. M. wydając opinię środowiskową nie mógł brać pod uwagę orzeczenia Sądu Rejonowego w B., albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, aby wyrok sądu karnego miał być brany pod uwagę przy wydawaniu przedmiotowej opinii. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, wyznacza strona przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawę kasacyjną stanowi: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W sytuacji gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca sądowi zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają te drugie zarzuty, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2004r., sygn. akt FSK 1146/04, niepubl.). W petitum skargi kasacyjnej strona zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 134 oraz art. 138 p.p.s.a. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natoamist § 2 tego przepisu stanowi, iż Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji dotyczy postępowania w sprawie cofnięcia skarżącemu licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia. Tymczasem organ odwoławczy swym rozstrzygnięciem utrzymał w mocy cofnięcie G. J. licencji pracownika ochrony stopnia pierwszego (vide: decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2007 r. - karta 68 akt administracyjnych). Organ II instancji błędnie rozstrzygnął sprawę orzekając w innym zakresie niż przedmiot postępowania w I instancji. Trafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił wyłącznie decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2007 r. Uchylenie wskazanej decyzji umożliwi ponowne rozpatrzenie odwołania skarżącego oraz wydanie nowej decyzji w niniejszej sprawie. Dlatego też w tym miejscu należy zauważyć, że na tym etapie postępowania rozważania Sądu I instancji na temat wykładni i zastosowania prawa materialnego były zdecydowanie przedwczesne i zbędne. Na marginesie można zwrócić uwagę, że przepis art. 134 p.p.s.a. którego naruszenie zarzucał autor skargi kasacyjnej, składa się z dwóch jednostek redakcyjnych (paragrafów). Natomiast skarżący nawet nie sprecyzował, które z tak oznaczonych norm prawnych kwestionuje i w jakim zakresie. Przechodząc do oceny naruszenia art. 138 p.p.s.a. podkreślić należy, iż z sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 stycznia 2008 r. wyraźnie wynika, iż uchylono zaskarżoną decyzję, tj.: Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2007 r. Sąd precyzyjnie wskazał, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej którą decyzję uchylił. Z powyższego wynika, że sentencja wyroku zawiera element określony w art. 138 p.p.s.a. jakim jest "rozstrzygnięcie sądu". To, że Sąd i instancji nie uchylił również decyzji organu I instancji nie oznacza naruszenia art. 138 p.p.s.a. ani też art. 134 p.p.s.a. Oznacza natomiast ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy i wydanie jednej z decyzji, o których mowa w art. 138 K.p.a. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazanego w pkt a) i b) skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż jest on nieusprawiedliwiony. Jak wynika z akt sprawy G. J. został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z dnia 6 marca 2006 r., sygn. akt. K 34/06 z mocy art. 178a § 1 K.k. za kierowanie samochodem będąc w stanie nietrzeźwym (vide: karta 56 akt administracyjnych). Nie miało więc miejsca warunkowe umorzenie postępowania karnego, na którym autor skargi kasacyjnej konstruuje zarzut naruszenia prawa materialnego twierdząc, że tego rodzaju orzeczenie nie może stanowić przesłanki do cofnięcia licencji. Jest to stanowisko błędne i niezrozumiałe w świetle załączonego odpisu wyroku, a zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 31 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 2 pkt 5 i art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia jest nieusprawiedliwiony. Dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.