II GSK 571/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Ewa Babik po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 139/08 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dotacji na zalesienie gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 139/08, wydanym w sprawie ze skargi A. Ad. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania dotacji na zalesienie gruntów rolnych, oddalono skargę. Sąd ustalił następujący stan faktyczny sprawy: Pismem z dnia [...] marca 2001 r. A.A., zwana dalej "skarżącą", złożyła do Starostwa Powiatowego w K. wniosek o sfinansowanie kosztu sadzonek na potrzeby zalesienia [...] ha działki nr [...] położonej w R. Do wniosku załączyła zaświadczenie Urzędu Gminy w R. z dnia [...] marca 2001 r., w świetle którego powołana działka przeznaczona jest na cele rolne. Jak wskazała MPO Zagospodarowania Przestrzennego Gminy dopuszcza zalesienie gruntów rolnych niskich klas bonitacyjnych, zdegradowanych, przylegających do istniejących kompleksów leśnych. Skarżąca załączyła rachunki za zakupione sadzonki z dnia 23 marca i 2 kwietnia 2001 r., które zasadziła. Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 2007 r. utrzymano w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] września 2007 r., nr [...], w której odmówiono skarżącej przyznania dotacji z budżetu państwa na pokrycie kosztów zalesienia (zakupu sadzonek) omawianej działki rolnej. Podstawę materialno-prawną decyzji stanowił art. 14 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679). Zgodnie z art. 14 ust. 3 tej ustawy, według redakcji obowiązującej w dacie złożenia przez skarżącą omawianego wniosku, grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie zaś do art. 14 ust. 5 tej ustawy właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów mogą otrzymywać dotacje z budżetu państwa przeznaczone na całkowite lub częściowe pokrycie kosztów zalesienia gruntów, o których mowa w ust. 3. Decyzję w sprawie przyznania środków na pokrycie tych kosztów wydaje starosta na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, po zaopiniowaniu przez zarząd gminy. Odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie dotacji wzięto pod uwagę niespełnienie przez skarżącą wymogu przeznaczenia gruntów objętych jej działką do zalesienia w MPO Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R., stosownie do art. 14 ust. 3 ustawy. Jak ustalono, nie została też wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zaliczająca działkę skarżącej do działek przeznaczonych do zalesienia. Rozpoznając wniesioną przez skarżącą skargę na powyższą decyzję, jak to już wskazano na wstępie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 139/08, skargę tę oddalił. W świetle powołanych przepisów, jak to wskazał Sąd pierwszej instancji, wydanie decyzji o przyznaniu dofinansowania kosztów zalesienia gruntów możliwe jest po łącznym spełnieniu przesłanek, w myśl których wnioskodawca był właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntów planowanych do zalesienia oraz, aby grunty te były przeznaczone do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] września 2007 r. organy prawidłowo oceniły, że nie została spełniona przesłanka przeznaczenia wnioskowanych gruntów do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w odniesieniu do działki objętej wnioskiem skarżącej, tj. działki nr [...] położonej w R., nie została również w tym celu wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd pierwszej instancji wziął również pod uwagę treść załączonego przez skarżącą do wniosku o sporną dotację zaświadczenia Urzędu Gminy w R. z dnia [...] marca 2001 r., stosownie do którego, zgodnie z MPO Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w R. w dniu [...] października 1986 r., działka nr [...] o pow. [...] ha poł. w R., należąca do skarżącej, przeznaczona jest na cele rolne. Ponadto MPO dopuszczał zalesianie gruntów rolnych niskich klas bonitacyjnych, zdegradowanych, przylegających do istniejących kompleksów leśnych. Uzasadnienie zaś zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo wykazuje, że działka skarżącej w dacie złożenia wniosku nie była gruntem rolnym niskiej klasy bonitacyjnej, ani gruntem zdegradowanym i nie przylegała do istniejących kompleksów leśnych, a więc dopuszczonym w powyższym MPO do zalesienia. Jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji MPO Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R., obowiązujący w dacie złożenia przez skarżącą wniosku, utracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r., zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W razie natomiast braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego grunty przeznaczone do zalesienia winna określać wydana w tym celu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 2 w/w ustawy). Nie jest kwestionowane, że odnośnie działki skarżącej taka decyzja nie została wydana. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, to jest na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", a mianowicie art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, że działka skarżącej nie spełnia warunków do zalesienia. Skarga kasacyjna polemizuje z ustaleniami Sądu pierwszej instancji co do braku spełnienia warunków przewidzianych w art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, tj. nieokreślenie działki skarżącej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako przeznaczonej do zalesienia, w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, jak też aby w dacie złożenia wniosku działka ta nie była gruntem niskiej klasy. Według skarżącej, w świetle zaświadczenia wydanego przez Urząd Gminy w R., omawiana działka jest przeznaczoną na cele rolne. MPO Zagospodarowania Przestrzennego Gminy dopuszcza zalesianie gruntów rolnych niskich klas bonitacyjnych, zdegradowanych, przylegających do istniejących kompleksów leśnych. Działka skarżącej spełniała wszystkie te warunki, gdyż: była zarówno niskiej klasy bonitacyjnej, przylega do istniejących kompleksów leśnych, była zdegradowana, gdyż znajdowała się na terenach podmokłych, a urządzenia melioracyjne od wielu lat nie były konserwowane. Protokół z wizji lokalnej, jak wskazano, potwierdził wymoknięcie na zalesionym terenie sadzonek, jak również istnienie w bezpośrednim sąsiedztwie zalesionych gruntów odłogów i innych świeżo zalesionych działek. Ponadto działka skarżącej w chwili zalesienia była odłogowana od około dziesięciu lat, gdyż w związku z niesprawnością urządzeń melioracyjnych stanowiła teren podmokły, na którym nie można było prowadzić żadnych upraw. O degradacji działki i niesprawności urządzeń melioracyjnych świadczy typowa dla terenów podmokłych roślinność w postaci sitowia, tataraku i mchów, co nie znalazło odzwierciedlenia w protokole oględzin, pomimo zastrzeżeń i uwag składanych przez pełnomocnika skarżącej. Ponadto, jak podnosi skarga kasacyjna, obecnie działka nr [...] stanowi w części uprawę leśną w postaci młodnika modrzewiowo-brzozowego. Zdaniem skarżącej do oceny stanu faktycznego sprawy powinny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie zaś w dacie złożenia wniosku o dotację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Jak już wskazano skarga kasacyjna skarżącej została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, to jest art. 14 ust. ust. 3 ustawy o lasach, w myśl którego grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast, co wymaga podkreślenia, skarga kasacyjna nie została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie wskazuje zresztą żadnego przepisu postępowania, który naruszył Sąd pierwszej instancji. Oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co w sprawie ma miejsce, wywiera ten skutek, że na etapie rozpoznawania tego środka zaskarżenia w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym miarodajne są, jako skutecznie nie podważone, bo nie objęte podstawą kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., te ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji, które stanowiły podstawę subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego, to jest w niniejszej sprawie przepisu art. 14 ust. 3 ustawy o lasach. Innymi słowy, próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić, a do tego zmierza skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Stanowisko to jest utrwalone w piśmiennictwie (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, str. 373), jak i w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2004 r., FSK 471/04; ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96). Z powyższych względów, skoro w świetle skutecznie niepodważonych w skardze kasacyjnej ustaleń Sądu pierwszej instancji wniosek skarżącej o dotację nie spełniał przesłanki przeznaczenia wnioskowanych gruntów do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w odniesieniu do działki objętej wnioskiem skarżącej, tj. działki nr [...] położonej w R., nie została również w tym celu wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Sąd pierwszej instancji nie naruszył zarzucanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, w myśl którego grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro według ustaleń tego Sądu te właśnie przesłanki nie zostały spełnione. Toteż, na etapie rozpoznania skargi kasacyjnej ze względów procesowych, o których wyżej mowa, nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, przez odmowę uchylenia w zaskarżonym wyroku decyzji organu odwoławczego oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił (art. 184 p.p.s.a.).