II GSK 583/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 1050/18 w sprawie ze skargi K.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 4 października 2018 r. nr SKO.4182/11/18 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną. I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 12 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 1050/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę K.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 4 października 2018 r. nr SKO.4182/11/18 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego oddala skargę. II. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła K.S. i zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a ponadto zasądzenie od Wójta Gminy L. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania oraz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 50 § 1 w zw. z art. 32 p.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że skarżąca K.S., w wyniku sprzedaży nieruchomości do której wiodła droga objęta sporem, utraciła jednocześnie interes prawny do wniesienia i popierania skargi przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, co bezpośrednio spowodowało, że Sąd I instancji nie rozpoznał zarzutów podniesionych w skardze, w wyniku czego oddalił skargę. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.) Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), jak też nie występują przesłanki uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania - art. 189 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku NSA oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przepis ten określa więc zakres ustawowego obowiązku uzasadnienia z urzędu wyroku oddalającego skargę kasacyjną, modyfikując tym samym treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. - jako przepis szczególny. Na podstawie tej reguły możliwe jest ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Mając to na uwadze, NSA w rozpoznawanej sprawie ograniczył się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszenia prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako właściwe określenie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, ma w postępowaniu kasacyjnym istotne znaczenie, wobec ustawowo określonego modelu kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA rozstrzyga bowiem sprawę jedynie w granicach podniesionych zarzutów (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie rozpoznając jej w pełnym zakresie (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; ONSAiWSA 2020/1/1). Wnoszący skargę kasacyjną z tego właśnie powodu powinien poprawnie wskazać przepisy, których naruszenia miał dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny, a nadto wyjaśnić, na czym to uchybienie sądu polegało. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno także zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych, poprzez przedstawienie argumentów na ich poparcie. W przypadku zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego lub niewłaściwego jego zastosowania, niezbędne jest wskazanie, jak należało prawidłowo zinterpretować i zastosować dany przepis, a w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest wykazanie, że uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została jedynie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przy czym jako wzorce kontroli kasacyjnej wskazano przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32 p.p.s.a. W myśl art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast zgodnie z przepisem art. 32 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwiony, bowiem sprawa skarżącej K.S. została rozpoznana co do jej istoty, czego wyrazem jest wydany w sprawie i zaskarżony skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi na postanowienie SKO w Sieradzu z 4 października 2018 r., gdyż interes ten utraciła z dniem przeniesienia własności m.in. działki nr [...] na małżonków P. (2 października 2018 r.), a więc wnosząc 9 listopada 2018 r. skargę do sądu, skarżąca nie posiadała już aktualnego prawnie chronionego interesu. Powyższy pogląd nie jest trafny, gdyż pomija on okoliczność, że skarżąca kasacyjnie była adresatem zarówno postanowienia Wójt Gminy L. z 22 sierpnia 2018 r. (znak: [...]), odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogi, jak i - utrzymującego to postanowienie w mocy - postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 4 października 2018 r. nr SKO.4182/11/18, od którego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżąca kasacyjnie, jako adresat wskazanych postanowień, miała więc interes prawny w ich zakwestionowaniu w drodze skargi do sądu administracyjnego. Zauważyć przy tym należy, że sąd pierwszej instancji - pomimo przytoczonego wyżej poglądu - wypowiedział się co do meritum rozpoznawanej sprawy. WSA stwierdził wprost, że organy administracji, odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącej o przywrócenie stanu poprzedniego pasa drogi, oznaczonej jako działka nr [1], wskazywały na brak w przepisach ustawy o drogach publicznych podstawy prawnej do wszczęcia postępowania. Pogląd ten został uzasadniony tym, że wnioskodawczyni (jako właścicielka działki nr [...]) swoje żądanie opierała na przepisie art. 36 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1693), odnoszącym się do dróg publicznych, gdy działka nr [1], której właścicielem jest gmina, jest drogą wewnętrzną. WSA zauważył, że organy administracji uznały, że żądanie wszczęcia postępowania nie znajduje oparcia w normie prawa materialnego administracyjnego właśnie z tego względu, że nie dotyczy drogi publicznej. Jednocześnie WSA uznał, że składając wniosek o wszczęcie postępowania na podstawie wskazanego art. 36 ustawy o drogach publicznych, skarżąca posiadała interes prawny do wystąpienia z takim żądaniem - w takim zakresie, w jakim wynikał on z przysługującego jej prawa własności działki nr [...], do której dojazd wcześniej odbywał się poprzez drogę gminną stanowiącą działkę nr [1]. W rozpoznawanej sprawie jest oczywiste, że sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że skarżąca kasacyjnie nie posiadała interesu prawnego do wniesienia skargi na postanowienie SKO w Sieradzu z 4 października 2018 r., gdyż utraciła interes prawny z dniem 2 października 2018 r., przenosząc własność (m.in.) działki nr [...] na osoby trzecie. Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy wobec niekwestionowanej okoliczności, że działki nr [1] i [2], których wniosek skarżącej dotyczył, nie stanowiły drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (działa nr [1] oznaczona jest w ewidencji gruntów symbolem "dr" - o statusie drogi wewnętrznej). Działki te stanowią - odpowiednio - własność Gminy L. i Skarbu Państwa, a to oznacza, że tylko tym podmiotom przysługuje prawo dysponowania tymi działkami. W żadnym zakresie nie przysługują skarżącej kasacyjnie uprawnienia analogiczne do praw właściciela wspomnianych nieruchomości, w tym uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania w trybie określonym w art. 36 ustawy o drogach publicznych. Podkreślić należy, że postępowanie w trybie przewidzianym w art. 36 ustawy o drogach publicznych prowadzone jest z urzędu przez właściwego zarządcę drogi, który orzeka (w drodze decyzji administracyjnej) o przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi publicznej, w przypadku jego zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym - na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842). NSA rozpoznając sprawę podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym art. 15zzs4 ust. 3 cyt ustawy należy traktować jako "przepis szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.