II GSK 6/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 13/12 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej dla młodych rolników 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od B. P. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 4 października 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 13/12, po rozpoznaniu skargi B. P., uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2011 r. nr 468/11 oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o przyznaniu pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: B. P. [...] sierpnia 2010 r. złożył w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Oddział Regionalny ARiMR) wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] grudnia 2010 r. przyznał skarżącemu pomoc finansową w wysokości 75.000 zł, jednocześnie zastrzegając, że zostaje ona przyznana, miedzy innymi, pod warunkiem ubezpieczenia się w terminie 180 dni na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników z mocy ustawy w pełnym zakresie. Następnie organ wydał decyzję z [...] sierpnia 2011 r., w której stwierdził wygaśnięcie decyzji z [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podniósł, że skarżący nie dopełnił warunku dotyczącego ubezpieczenia się na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników z mocy ustawy w pełnym zakresie. B. P. wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi naruszenie art. 9 k.p.a. i podniósł, że wezwanie do wyjaśnień wysłano do niego zbyt późno by mógł prawidłowo rozwiązać problem ubezpieczenia w KRUS. Ponadto dopiero rozwiązanie przez niego umowy o pracę z końcem czerwca 2011 r. umożliwiło mu ubezpieczenie się w KRUS w pełnym zakresie jako rolnik. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) decyzją z [...] października 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443, ze zm., dalej: rozporządzenie), pomoc wypłaca się na wniosek o płatność, który składa się w terminie 180 dni od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy. Natomiast w myśl § 17 ust 2 rozporządzenia w przypadku niedopełnienia przez beneficjenta warunków, z zastrzeżeniem dopełnienia, których została wydana decyzja o przyznaniu pomocy, dyrektor oddziału regionalnego Agencji, w drodze decyzji stwierdza wygaśnięcie tej decyzji. Prezes ARiMR stwierdził, że ostateczny termin na złożenie wniosku o płatność i przedłożenie dokumentów potwierdzających spełnienie warunków określonych w decyzji z [...] grudnia 2010 r. upłynął [...] czerwca 2011 r. Podczas weryfikacji wniosku o płatność ustalono, że skarżący był ubezpieczony w KRUS od [...] czerwca 2011 r. w ograniczonym zakresie jako rolnik, natomiast w pełnym zakresie podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników od [...] lipca 2011 r. Z okoliczności tych wynikało, że warunek dotyczący ubezpieczenia w pełnym zakresie został spełniony po upływie 180 dni od wydania decyzji o przyznaniu pomocy finansowej. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący składając wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" oświadczył, że znane są mu zasady przyznawania i wypłaty pomocy, co potwierdził własnoręcznym podpisem. Ponadto w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2010 r., wyraźnie i jednoznacznie określono warunek dotyczący ubezpieczenia na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników z mocy ustawy w pełnym zakresie jako rolnik, jak również zamieszczono informację o konieczności złożenia, w terminie 180 dni od dnia doręczenia decyzji, wniosku o płatność wraz z odpowiednimi dokumentami potwierdzającymi spełnienie warunków zawartych w decyzji o przyznaniu płatności. Prezes ARiMR, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. stwierdził, że zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64. poz. 427, ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), obowiązek informowania strony istnieje wówczas, gdy strona wystąpi z takim żądaniem. Tymczasem skarżący nie zwracał się do organu o udzielenie informcji dotyczących ewentualnych wątpliwości w zakresie terminu ubezpieczenia w KRUS oraz zakresu tego ubezpieczenia. B. P. wniósł skargę na decyzję Prezesa ARiMR zarzucając naruszenie art. 9 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Podniósł, między innymi, że wezwanie do złożenia wyjaśnień w sprawie ubezpieczenia otrzymał już po dacie upływu terminu do spełnienia warunku dotyczącego ubezpieczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej podane. Sąd powołując się na art. 20 lit. a) ppkt ii) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L nr 277 z 21 października 2005 r. str. 1, dalej: rozporządzenie nr 1698/2005) wyjaśnił, że przewiduje on wsparcie ukierunkowane na konkurencyjność sektora rolnego oraz leśnego i dotyczy m.in. podejmowania działalności przez młodych rolników. Warunki przyznania tego wsparcia określa art. 22 rozporządzenia nr 1698/2005, zgodnie z którym wsparcia udziela się osobom, które: a) mają mniej niż 40 lat oraz po raz pierwszy podejmują działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący gospodarstwem; b) posiadają odpowiednie umiejętności i kwalifikacje zawodowe; c) przedkładają plan biznesowy dotyczący rozwoju ich działalności rolniczej. Jednocześnie rozporządzenie nr 1698/2005 r. nie deleguje państwom członkowskim ustalenia innych materialnych warunków (podmiotowych czy przedmiotowych) przyznania pomocy dla młodych rolników. WSA podniósł, że zgodnie z art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wcześniej art. 249 traktatu Wspólnot Europejskich) rozporządzenie nr 1698/ 2005 wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Oznacza to, że krajowa ustawa nie mogła wprowadzić żadnych ograniczeń podmiotowych ani przedmiotowych co do przyznawania pomocy na jej podstawie, w tym pomocy dla młodych rolników podejmujących działalność rolniczą. Sąd uwzględniając wykładnię przepisów art. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, przy uwzględnieniu wiążącej mocy rozporządzenia nr 1698/2005 wynikającej z norm konstytucyjnych, w szczególności z art. 90, art. 87 i art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przyjął, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 29 ust. 1 dotyczyło jedynie wydania przepisów proceduralnych, pozwalających na doprecyzowania warunków uzyskania pomocy w takim znaczeniu, w jakim ich spełnienie pozwala na zweryfikowanie spełnienia warunków materialnych (podmiotowych i przedmiotowych), wynikających wprost z przepisów rozporządzenia nr 1698/2005. Sąd uznał, że § 15 ust. 3 pkt 3 w związku z § 16 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 rozporządzenia wprowadzają dodatkowy materialny (podmiotowy) warunek uzyskania pomocy dla młodych rolników rozpoczynających działalność rolniczą sprowadzający się do zakazu posiadania prawa do ubezpieczenia społecznego z innego tytułu, w tym z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Oznacza to, że powołane przepisy rozporządzenia zostały wydane z naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 29 ust 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a w konsekwencji są sprzeczne także z art. 22 rozporządzenia nr 1698/2005. W związku z tym nie mogły stanowić podstawy prawnej wydanej decyzji administracyjnej, a Sąd pierwszej instancji odmówił ich zastosowania. WSA wyjaśnił również, że podleganie ubezpieczeniu społecznemu z tytułu umowy o pracę nie stanowi samo w sobie o niespełnieniu warunków materialnych (podmiotowych i przedmiotowych) do otrzymania wsparcia dla młodych rolników określonych w art. 22 rozporządzenia nr 1698/2005. W konkluzji Sąd stwierdził, że decyzje organów zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem jedyną podstawę prawną wydania decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia wydane bez upoważnienia ustawowego i sprzeczne z przepisami rozporządzenia nr 1698 /2005. Prezes ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi B. P. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów: § 15 ust. 3 pkt 3 w związku z § 16 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 92 Konstytucji RP i art. 22 rozporządzenia nr 1698/2005. Organ wyjaśnił, że naruszenie tych przepisów polega na ich błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że są one niezgodne z Konstytucją i w konsekwencji nie zostały zastosowane w rozpatrywanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie stwierdzić należy, że przedmiotem zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji była decyzja Prezesa ARiMR utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", a nie ostateczna decyzja Dyrektora Oddziału ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej. W związku z tym rzeczą Sądu pierwszej instancji było zbadanie zgodności z prawem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej, a nie decyzji przyznającej tę pomoc. Wprawdzie decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej jest konsekwencją niedopełnienia przez beneficjenta warunku określonego w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej, lecz objęcie jej przez Sąd pierwszej instancji kontrolą byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby Sąd ten uznał, że mieści się to w ramach uprawnień wynikających z art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jednak Sąd pierwszej instancji bez rozważenia dopuszczalności objęcia kontrolą decyzji o przyznaniu płatności całą uwagę poświęcił w istocie tej właśnie decyzji. Rozważania Sądu skoncentrowały się bowiem na kwestii zgodności z prawem określenia w decyzji o przyznaniu płatności warunku ubezpieczenia się przez skarżącego jako rolnika, na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie. Oceniając obowiązujący stan prawny WSA doszedł do przekonania, że § 15 ust. 3 pkt 3 w związku z § 16 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 rozporządzenia wprowadzają dodatkowy materialny warunek uzyskania pomocy dla młodych rolników rozpoczynających działalność rolniczą sprowadzający się do zakazu posiadania prawa do ubezpieczenia społecznego z innego tytułu, w tym z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Zdaniem Sądu, oznacza to, że powołane przepisy rozporządzenia zostały wydane z naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a w konsekwencji są sprzeczne zarówno z tą ustawą, art. 92 Konstytucji RP i art. 22 rozporządzenia nr 1698/2005, wobec czego nie mogły stanowić podstawy prawnej wydanej decyzji. W związku z powyższym Sąd odmówił zastosowania wymienionych przepisów rozporządzenia. Formułując przytoczone stanowisko, Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił jednak, że § 15 ust. 3 pkt 3 w związku z § 16 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 rozporządzenia nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, W tym miejscu należy przypomnieć, że § 15 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia stanowi, że decyzję o przyznaniu pomocy wydaje się z zastrzeżeniem dopełnienia przez beneficjenta, w terminie 180 dni od doręczenia tej decyzji warunku w postaci ubezpieczenia na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników z mocy ustawy w pełnym zakresie jako rolnik. Z kolei z § 16 ust. 2 rozporządzenia wynika, że do wniosku o płatność dołącza się dokumenty potwierdzające spełnienie warunków, z zastrzeżeniem których została wydana decyzja o przyznaniu pomocy, zaś zgodnie z § 16 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia dokumentem potwierdzającym spełnienie warunku wymienionego w § 15 ust. 3 pkt 3 jest zaświadczenie właściwego oddziału Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik. Jak już wspomniano B. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o przyznaniu pomocy, która została wydana na podstawie § 17 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z powołanym przepisem w przypadku niedopełnienia przez beneficjenta warunków, z zastrzeżeniem dopełnienia których została wydana decyzja o przyznaniu pomocy, dyrektor oddziału regionalnego Agencji, w drodze decyzji, stwierdza wygaśnięcie tej decyzji. Wobec takiej regulacji, w postępowaniu w sprawie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu pomocy nie może już być badana zasadność określenia warunków z zastrzeżeniem, których została wydana decyzja o przyznaniu pomocy. Nałożenie na beneficjenta obowiązku spełnienia określonych warunków zostało bowiem rozstrzygnięte ostateczną decyzją o przyznaniu płatności. Obowiązkiem organu jest natomiast ustalenie, czy określony w decyzji o przyznaniu pomocy warunek został przez jej adresata spełniony, a tym samym czy zaistniały podstawy do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o przyznaniu płatności. Wobec powyższego stwierdzić należy, że odmowa zastosowania przez Sąd pierwszej instancji § 15 ust. 3 pkt 3 w związku z § 16 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 rozporządzenia nie pozostawała w związku z przedmiotem zaskarżenia. Zakwestionowane przez WSA przepisy rozporządzenia nie miały bowiem zastosowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W rezultacie Sąd pierwszej instancji uchybił przepisom prawa materialnego przyjmując za wzorzec kontroli zaskarżonej decyzji niewłaściwe przepisy rozporządzenia tj. § 15 ust. 3 pkt 3 w związku z § 16 ust. 2 i ust. 3 pkt 3. Stosownie do art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W takim przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie był kwestionowany. Z prawidłowych ustaleń organów obu instancji zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że skarżący nie spełnił warunku określonego w decyzji o przyznaniu płatności, gdyż w terminie 180 dni od jej doręczenia nie ubezpieczył się na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik. Skarżący ubezpieczył się w pełnym zakresie jako rolnik od [...] lipca 2011 r., podczas gdy termin spełnienia warunku, z zastrzeżeniem którego została wydana decyzja o przyznaniu płatności upłynął [...] czerwca 2011 r. Wspomniana okoliczność stała się podstawą do stwierdzenia przez Dyrektora Oddziału ARiMR wygaśnięcia decyzji o przyznaniu płatności na podstawie § 17 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes ARiMR utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie naruszył prawa. Organ odwoławczy trafnie uznał, że w sprawie wystąpiły przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu płatności, z uwagi niedopełnienie przez skarżącego warunku, o którym mowa w § 15 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 9 k.p.a. i art. 21 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich są nietrafne. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu w sprawie przyznania pomocy na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ustawodawca ograniczył stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ administracji ma obowiązek: - zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, - umożliwić stronom, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, - udzielić stronom, również wyłącznie na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Z przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania wynika, że art. 9 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawach o przyznanie płatności, natomiast obowiązek informowania strony został istotnie ograniczony i odnosi się tylko do tych przypadków, gdy strona postępowania wystąpiła z żądaniem udzielenia jej niezbędnych pouczeń (art. 21 ust. 2 pkt 4). W rozpoznawanej sprawie skarżący takiego żądania nie zgłosił, a zatem organy ARiMR nie mogły i nie naruszyły powołanego w skardze art. 21 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę uznając, że decyzja Prezesa ARiMR jest zgodna z prawem. O kosztach orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).