II GSK 613/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Robert Hałabis (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie oraz [A.] Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 725/15 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [A.] Spółki z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie 700 (siedemset) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. umarza postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w W.; 5. zwraca [A.] Spółce z o.o. w W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 200 (dwieście) złotych. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 725/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę A [Spółki z o.o. z siedzibą w W.] i uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2015 r. (nr [...]) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2015 r. o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Olsztynie – na podstawie przepisów art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90 i art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) – wymierzył skarżącej Spółce karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za urządzanie gier na automacie [...] nr [...] poza kasynem gry, to jest w lokalu [...] zlokalizowanym przy ul. [...]. W wyniku odwołania skarżącej Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżąca nigdy nie uzyskała zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w formie kasyna gry i w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a sporne automaty nie zostały zarejestrowane. Sąd I instancji uwzględnił skargę Spółki na powyższą decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., aktualnie j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że sporne automaty są automatami do gier hazardowych w rozumieniu art. 2 ust. 3-5 ustawy o grach hazardowych, oraz że skarżąca nie ma zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, które uprawniałyby ją do urządzania gier na tych automatach. Uznał jednak, że stwierdzony delikt administracyjny został przez organy obu instancji nieprawidłowo zakwalifikowany do art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych (urządzanie gier na automacie poza kasynem gry), zamiast do art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych (urządzanie gier hazardowych m.in. bez koncesji lub bez wymaganej rejestracji automatu). Zdaniem Sądu I instancji opisane w art. 89 ustawy o grach hazardowych delikty administracyjne dotyczą różnych etapów urządzania gier na automatach. Czynności związane z uzyskaniem stosownej koncesji i wymaganej rejestracji automatu poprzedzają rozpoczęcie działalności gospodarczej w tym zakresie i warunkują jej legalność, zatem podmiot, który nie legitymuje się tymi dokumentami działa nielegalnie i podlega karze pieniężnej, która wynosi 100% przychodu uzyskanego z urządzanej nielegalnie gry (art. 89 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych), natomiast kara za urządzanie gry na automatach poza kasynem gry, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, dotyczy urządzającego te gry legalnie, lecz z naruszeniem warunków prowadzenia działalności w tym zakresie. Dodatkowo zauważył przy tym, że wymierzenie kary w wysokości 12.000 zł od każdego automatu umożliwia podmiotowi urządzającemu grę na automacie poza kasynem gry zachowanie przychodu z tej gry ponad kwotę kary, zaś nie sposób przyjąć, aby podmiot działający nielegalnie mógł być premiowany w ten sposób. W konkluzji swoich wniosków Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji naruszyły prawo materialne przez niewłaściwą kwalifikację deliktu do art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. W związku z tym zalecił organom administracji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy – oprócz uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku – przeprowadziły stosowne czynności dowodowe, które pozwolą na ustalenie wysokości kary z uwzględnieniem powołanej regulacji. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku wniósł Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie. Zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przez: 1) błędną wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych poprzez uznanie, że przepis ten został nieprawidłowo zakwalifikowany przez organ do deliktu popełnionego przez skarżącą, 2) błędną wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych poprzez uznanie, iż przepis ten powinien stanowić podstawę prawną nałożenia na skarżącą kary pieniężnej; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.: 1) w związku z art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych poprzez uchylenie decyzji I i II instancji mimo nienaruszenia powyższego przepisu przez organy w trakcie prowadzonego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd nie dokonał błędnej wykładni tego przepisu, musiałby skargę oddalić, stosując art. 151 p.p.s.a., 2) w związku z art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez brak oceny, czy wydanie wyroku nie nastąpiło na niekorzyść skarżącej – czy kara nałożona na skarżącą na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych nie będzie wyższa niż kara nałożona na skarżącą na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosła również skarżąca Spółka, jednakże cofnęła ją przed rozprawą pismem z dnia 7 czerwca 2017 r., wnosząc o umorzenie postępowania sądowego i zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna organu jest zasada, dlatego musiała zostać uwzględniona. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast – określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. – terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Kontroli instancyjnej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji uchylający decyzje organów obu instancji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przyjmując, że kontrolowane decyzje naruszają prawo materialne – art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych przez jego zastosowanie i art. 89 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przez jego niezastosowanie – Sąd I instancji jednocześnie przesądził, że wnosząca skargę spółka urządzała gry na automatach poza kasynem gry, a gry te były grami na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych. Wskazane powyżej istotne okoliczności faktyczne skutkowały nałożeniem przez właściwy organ na skarżącą spółkę kary pieniężnej w oparciu o art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten stanowi, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęta przez organ podstawa prawna nałożenia kary pieniężnej była prawidłowa, a pogląd Sądu I instancji, że w opisanym stanie faktycznym sprawy powinien mieć zastosowanie przepis art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych – jest nieuprawniony. Zajęte przez Sąd I instancji stanowisko było już prezentowane, choć niejednolicie, w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z pojawieniem się tego rodzaju rozbieżności w judykaturze sądów administracyjnych, Prezes Naczelnego Administracyjnego wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej, która obejmowałaby m.in. zagadnienie "czy urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez koncesji i wymaganej rejestracji automatu podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych, czy też karze pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy". Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 16 maja 2016 r., w sprawie sygn. akt II GPS 1/16 w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, stanowiącą w jej punkcie 2, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem – od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry – podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten – jak podkreślono w przywołanej uchwale – jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany urządza gry na automatach. Podmiotem, wobec którego może być egzekwowana odpowiedzialność za omawiany delikt, jest każdy (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), kto urządza grę na automatach w niedozwolonym do tego miejscu, a więc poza kasynem gry. I to bez względu na to, czy legitymuje się koncesją na prowadzenie kasyna gry, której przecież – jak wynika to z art. 6 ust. 4 ustawy o grach hazardowych – nie może uzyskać, ani osoba fizyczna, ani jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, ani też osoba prawna niemająca formy spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, które to spółki prawa handlowego, jako jedyne, o koncesję taką mogą się ubiegać. Na gruncie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych penalizowane jest bowiem zachowanie naruszające zasady dotyczące miejsca urządzania gier hazardowych na automatach, nie zaś zachowanie naruszające zasady dotyczące warunków, od spełnienia których w ogóle uzależnione jest rozpoczęcie, a następnie prowadzenie działalności polegającej na organizowaniu i urządzaniu gier hazardowych, w tym gier na automatach. Powołaną wyżej uchwałą skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14). W tej sytuacji za usprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenie przepisu art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o grach hazardowych poprzez błędną ich wykładnię, a w efekcie niewłaściwe ich zastosowanie. Natomiast za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej postawiony w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzucanie Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest niezrozumiałe w sytuacji, gdy w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a jednoznaczny wywód prawny przeprowadzony w jego uzasadnieniu wskazuje, że jedyną przyczyną uchylenia decyzji było naruszenie prawa materialnego. Ponadto błędne jest powiązanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (który odnosi się do naruszenia przepisów postępowania) z przepisem prawa materialnego – art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Nie sposób również uznać, że "brak oceny, czy wydanie wyroku nie nastąpiło na niekorzyść skarżącego" można skutecznie zwalczać przez podniesienie zarzutu naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Wadliwość rozważań Sądu I instancji w tym zakresie to potencjalna wada uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a nie naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego, określonego w art. 134 § 2 p.p.s.a. Tym samym oparcie skargi kasacyjnej na usprawiedliwionych zarzutach naruszenia prawa materialnego obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę spółki. Jak już bowiem wcześniej wskazano, istotne elementy stanu faktycznego, które nie zostały zakwestionowane w postępowaniu kasacyjnym uprawniały do przyjęcia, że spółka urządzała gry na automatach poza kasynem gry, a tym samym podlegała sankcji administracyjnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Wysokość zaś nałożonej kary pieniężnej odpowiada treści art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 490, z późn. zm.) orzekł jak w punktach 1, 2 i 3 sentencji wyroku. Orzekając zaś o częściowym zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił fakt, że zarówno w tej sprawie, jak i w innych sprawach Spółki rozpoznanych w dniu 28 czerwca 2017 r., skargi kasacyjne organu opierały się na tożsamej argumentacji prawnej, co w sposób oczywisty wpłynęło na ocenę nakładu pracy pełnomocnika organu. Cofnięcie skargi kasacyjnej przez skarżącą Spółkę skutkowało natomiast umorzeniem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z jej skargi kasacyjnej na podstawie art. 60 i art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji). Natomiast o zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 5 sentencji wyroku).