II GSK 620/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka – Szpringer (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SAB/Wr 60/09 w sprawie ze skargi B. K. na bezczynność Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie bezczynności organu w sprawie udzielenia informacji o możliwości udzielenia świadczenia opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. odrzuca skargę. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 60/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w sprawie ze skargi B. K. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we W. w przedmiocie udzielenia informacji oddalił skargę. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. B. K. (dalej skarżący) na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwrócił się do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o informację dotyczącą możliwości udzielenia świadczenia opieki zdrowotnej, polegającego na leczeniu lekiem biologicznym Enbrel (Etanercept) choroby zesztywniającego zapalenia stawów kręgosłupa (dalej zzsk), którego koszty będą rozliczone w ramach kontraktu pomiędzy świadczeniodawcą a Narodowym Funduszem Zdrowia. Skarżącemu w szczególności zależało, żeby organ udzielił mu informacji poprzez wskazanie świadczeniodawcy (lub listy świadczeniodawców), u którego będzie mógł kontynuować rozpoczętą w 2006 r. terapię. Od początku 2008 r. świadczeniodawca nie prowadzi prawidłowo leczenia, ponieważ wymieniony lek nie jest podawany skarżącemu regularnie co 7 dni. W związku z tym skarżący zwrócił się z wnioskiem o poinformowanie go o możliwości udzielenia świadczenia opieki zdrowotnej polegającego na leczeniu wymienionym lekiem przez innego świadczeniodawcę. Leczenie nim jest szeroko stosowane i refundowane przez Narodowy Fundusz Zdrowia (dalej NFZ), jak również jest on zarejestrowany we wskazaniu na zzsk. Dlatego też skarżący stwierdził, że organ powinien mu udzielić informacji w przedmiocie, u którego świadczeniodawcy będzie mógł bez przeszkód kontynuować terapię. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ szczegółowo poinformował skarżącego, że warunki realizacji leczenia w ramach zawartych umów w rodzaju "leczenie szpitalne" określa Zarządzenie nr [...] Prezesa NFZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju "leczenie szpitalne" zmienione wymienionymi w treści pisma Zarządzeniami. Dyrektor podkreślił także, że NFZ jako płatnik nie określa ani trybu leczenia, ani jaką terapię i produkty lecznicze należy zastosować w trakcie leczenia świadczeniobiorcy, ponieważ kwestie te należą do kompetencji lekarza prowadzącego leczenie. W kolejnym piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. skarżący podniósł m.in., że odpowiedź Dyrektora nie dotyczy żądania zawartego we wniosku i jednocześnie wezwał organ do niezwłocznego wydania decyzji zgodnej z żądaniem wniosku. Odpowiadając na pismo w dniu [...] maja 2009 r. Dyrektor przesłał skarżącemu wykaz świadczeniodawców z terenu działania [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, u których jest możliwe rozliczenie leczenia zzsk. Ponadto w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. Dyrektor wskazał, że powoływany przez skarżącego przepis art. 23 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie upoważnia Dyrektora Oddziału Funduszu, żeby wskazał on konkretnego świadczeniodawcę, który będzie leczył pacjenta, ponieważ decyzję zarówno o wyborze świadczeniodawcy, jak i o samym leczeniu podejmuje świadczeniobiorca. Organ wyjaśnił również, że wspomniany przepis nie upoważnia organu do wydania decyzji administracyjnej. Decyzję administracyjną trzeba odróżniać od czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. Do oświadczeń wiedzy należy udzielanie przez organ informacji o stanie faktycznym, a taka, wyczerpująca informacja została skarżącemu udzielona. Odpowiadając na stanowisko Dyrektora skarżący argumentował, że ogólne poinformowanie przez organ administracyjny, iż leczenie danej jednostki chorobowej jest możliwe w szpitalach z załączonej listy nie może zostać uznane za wypełnienie nałożonego na organ przez ustawodawcę obowiązku. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wezwany do usunięcia naruszenia prawa wyjaśnił skarżącemu, że jego wniosek w istocie nie sprowadza się do żądania udzielenia informacji o możliwości udzielenia świadczenia, lecz jest on żądaniem wyznaczenia świadczeniodawcy, który leczyłby skarżącego przy użyciu konkretnego leku. A zatem wniosek skarżącego zawiera żądanie do faktycznego zobligowania przez Dyrektora danego świadczeniodawcy do przyjęcia pacjenta oraz leczenia go wskazaną metodą. Dlatego też wniosek skarżącego wykracza poza uprawnienia posiadane przez organ, więc nie mógł zostać uwzględniony. Wobec takiego stanowiska organu administracyjnego, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora do udzielenia mu informacji o możliwości udzielenia świadczenia opieki zdrowotnej polegającego na leczeniu lekiem biologicznym Enbrel (Etanercept) choroby zzsk przez świadczeniodawców posiadających umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w szczególności wskazanie świadczeniodawców, u których będzie on mógł kontynuować rozpoczętą terapię, a także o zobowiązanie Dyrektora do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia jego sprawy w terminie. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał stan faktyczny i podtrzymał dotychczasową argumentację. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniósł o jej oddalenie zajmując takie stanowisko, jak w pismach adresowanych do skarżącego. W piśmie procesowym datowanym na [...] października 2009 r. pełnomocnik skarżącego stwierdził, że ogólnikowe poinformowanie skarżącego o możliwości udzielenia świadczenia opieki zdrowotnej polegającego na leczeniu zzsk przez świadczeniodawców posiadających umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz załączenie listy, na której znajduje się również obecny świadczeniodawca jest unikiem od rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, gdyby Dyrektor uznał, że nie istnieje możliwość leczenia skarżącego lekiem biologicznym Enbrel (Etanercept) powinien go jednoznacznie o tym poinformować. Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2010 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że organ nie wywiązał się należycie z obowiązku nałożonego przez art. 23 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych, ponieważ nie skonkretyzował – mimo żądania skarżącego – placówki, która może mu udzielić świadczenia. Pełnomocnik Dyrektora stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wystąpienia skarżącego z żądaniem udzielenia informacji było możliwe udzielenie mu odpowiedzi w takiej postaci, jak to uczyniono. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. orzekł o nieuwzględnieniu skargi. W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że czynność, o której mowa w art. 23 ust. 3 cyt. ustawy nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ale jest czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis ust. 3 art. 23 tej ustawy stanowi wyraźnie, że oddział wojewódzki NFZ informuje na żądanie świadczeniobiorcy o możliwości udzielenia świadczenia opieki zdrowotnej przez świadczeniodawców posiadających umowę o udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i średnim czasie oczekiwania na dane świadczenie opieki zdrowotnej. W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że świadczeniobiorca na podstawie wymienionego unormowania uzyskał prawo żądania poinformowania go o świadczeniach opieki zdrowotnej. Nie ulega też wątpliwości, że po stronie organu istnieje obowiązek udzielenia tej informacji, na co wskazuje kategoryczne wyrażenie: "informuje". Z istoty tego unormowania prawnego należy wyprowadzić wniosek, że czynność, o jakiej w nim mowa nie ma charakteru decyzji administracyjnej, gdyż jednym z jej istotnych elementów jest jednostronne oświadczenie woli organu kreujące rozstrzygnięcie w sprawie. Tymczasem w przypadku informacji właściwy organ nie określa sytuacji prawnej żądającego, a potwierdza jedynie wiedzę co do oczekiwanych przez pacjenta danych. Sąd I instancji zwrócił uwagę na połączenie w cyt. regulacji możliwości udzielenia świadczenia z mnogością świadczeniodawców posiadających umowę o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Tak ujęte unormowanie pozwoliło ocenić, że słuszny jest pogląd wyrażony przez organ w odpowiedzi na skargę, której Sąd fragment przytoczył w treści uzasadnienia wyroku. W myśl tego poglądu wybór świadczeniodawcy należy do skarżącego, a określenie sposobu leczenia do lekarza. Zdaniem Sądu I instancji skarżący bezzasadnie formułuje pod adresem organu zarzut bezczynności, skoro informacja w żądanym przez niego zakresie została udzielona (pisma z dni: [...] kwietnia, [...] maja i [...] sierpnia 2009 r.). Istotne jest, że organ wskazał możliwości, ale wybór jednej z tych możliwości powinien należeć do skarżącego. Sąd ocenił, że nie można nie dostrzegać, iż w informacji udzielonej skarżącemu brak tego, o czym mowa w omawianym przepisie, a mianowicie średniego czasu oczekiwania na dane świadczenie opieki. W tym względzie Sąd rozpoznający sprawę przytoczył wypowiedź pełnomocnika organu przedstawioną na rozprawie. Wynika z niej, że organ udzielił takiej informacji, jakiej mógł udzielić w obowiązującym wówczas stanie prawnym. Niezależnie od tego, żądanie skarżącego Sąd uznał za zmierzające w kierunku wskazania mu konkretnej jednostki leczniczej, w której mogłoby dojść do kontynuowania leczenia. Uwzględniwszy to, fakt, że w informacji organ nie określił średniego czasu oczekiwania nie stanowi naruszenia prawa tego rodzaju, by uznać na jego podstawie bezczynność organu administracyjnego w tym zakresie. Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że zarzut bezczynności nie jest zasadny, ponieważ organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego i oddalił skargę. Powyższy wyrok pełnomocnik skarżącego zaskarżył skargą kasacyjną w całości i wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na bezczynność oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, to jest art. 23 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego błędną wykładnię (adres publikacyjny ustawy podany przez kasatora: Dz. U. z 2004 r. Nr 210, poz. 2135 ze zm.). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że to organ administracyjny, który jest zobowiązany do udzielenia informacji o możliwości udzielenia świadczenia opieki zdrowotnej, sam kształtuje te możliwości poprzez zawieranie umów z poszczególnymi świadczeniodawcami. Dokonując wykładni prawa Sąd nie wziął pod uwagę tej okoliczności, chociaż wynika ona z przytoczonych w uzasadnieniu wyroku Zarządzeń Prezesa NFZ. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną organ administracyjny udzielił celowo niepełnej informacji poprzez podanie listy świadczeniodawców, którzy leczą daną jednostkę chorobową i mogą to leczenie rozliczyć z NFZ. Nie podał zaś informacji o możliwości udzielenia świadczenia opieki zdrowotnej polegającego na leczeniu danej jednostki chorobowej konkretnym lekiem zarejestrowanym w tym wskazaniu. Uzasadniając zarzut skargi kasator stwierdza, że w stanie faktycznym sprawy to organ administracyjny decydował, który ze świadczeniodawców ma możliwość udzielenia skonkretyzowanego świadczenia opieki zdrowotnej polegającego na podaniu w leczeniu zzsk preparatu leczniczego Enbrel (Etanercept). Kasator argumentuje ponadto, że skarżący zdaje sobie sprawę, iż to do lekarza należy wybór sposobu leczenia i nie wnioskował o to, żeby leczyć go konkretnym lekiem. Istotą wniosku skarżącego było uzyskanie od NFZ informacji, którzy ze świadczeniodawców mogą udzielać skonkretyzowanego świadczenia opieki zdrowotnej, a nie nakazanie któremuś z nich leczenia skarżącego. Gdyby skarżący otrzymał żądaną informację wybrałby samodzielnie zakład opieki zdrowotnej i używał leku zaordynowanego przez lekarza. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że ogólne poinformowanie przez organ administracyjny, iż leczenie danej jednostki chorobowej jest możliwe w szpitalach z załączonej listy, nie może zostać uznane za wypełnienie obowiązku nałożonego na organ przez ustawodawcę. W ocenie kasatora, Sąd I instancji dokonując wykładni prawa w sposób nieusprawiedliwiony zawęził uprawnienia świadczeniobiorcy. Odpowiadając na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Dyrektor podniósł, że informacja, której domagał się skarżący pismem z dnia 23 marca 2009 r. mogła być udzielona dopiero po wydaniu przez Ministra Zdrowia rozporządzenia z dnia 11 stycznia 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych (Dz. U. Nr 10, poz. 29), które weszło w życie z dniem 15 stycznia 2010 r. Rozporządzenie to wprowadziło do wykazu świadczeń gwarantowanych leczenie m.in. preparatem Etanercept. Program terapeutyczny z możliwością użycia leku Etanercept wprowadzony został z dniem 15 stycznia 2010 r. Przed wydaniem wymienionego wyżej aktu nie było możliwe udzielenie skarżącemu innej informacji niż otrzymał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Bezczynność organów może być przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 1-3 stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Natomiast zgodnie z § 2 pkt 4 tej regulacji kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Użyty w tym przepisie zwrot "inne niż określone w pkt 1-3" wskazuje, że przepisem tym są objęte akty lub czynności organów administracji inne, niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego czynność, której domaga się skarżący nie jest żadnym z aktów opisanych w pkt 1-3 cytowanego przepisu. Kluczową kwestią dla określenia możliwości poddania niedziałania organu kontroli sądu administracyjnego pozostaje ustalenie, czy żądana aktywność organu mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyli, czy stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W literaturze podnosi się (por. komentarz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 21-24; komentarz T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 59-61), że akty lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Oznacza to, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji tego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego wówczas, gdy kształtują nowe stosunki prawne indywidualnego podmiotu i zawierają władcze elementy. Informacja udzielona na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie kształtuje nowego stosunku prawnego podmiotu ani w sposób bezpośredni, ani też pośredni. Sytuacja ta ogranicza się jedynie do wskazania informacji, z czego jednak nie wynikają dla skarżącego żadne bezpośrednie i konkretne obowiązki lub prawa. W tym stanie rzeczy działanie organu polegające na przesyłaniu skarżącemu pism o charakterze informacyjnym, które nie spełniały jego oczekiwań, ale także brak jakiegokolwiek działania odnośnie wniosków skarżącego i nieudzielenie jakiejkolwiek informacji, nie podlegają w ogóle kontroli sądowej. Ewentualny brak aktywności organu polegający na niepodjęciu żadnych działań co do wniosku skarżącego nie jest bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i nie podlega kontroli sądowej. Treść informacji odmienna od żądanej nie może uzasadniać bezczynności organu w zakresie udzielenia tej informacji, a skarga na bezczynność w tym przedmiocie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że skoro niedziałanie organu w zakresie wnioskowanym przez skarżącego nie podlegało kontroli sądowej to droga sądowa w sprawie była niedopuszczalna. Zatem skarga na bezczynność organu, polegająca na nieudzieleniu przez ten organ informacji o treści pożądanej przez skarżącego powinna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, który stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Rozważanie pozostałych zarzutów kasacyjnych jest bezprzedmiotowe, bowiem w sytuacji stwierdzenia niedopuszczalności drogi sądowej wszelkie dalsze działania Sądu były nieuprawnione. Jak to już wyjaśniono stwierdzenie, że skarga podlegała odrzuceniu obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku w formie postanowienia i odrzucenia skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a.