II GSK 629/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1463/10 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz M. B. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę M. B. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2010 r., w przedmiocie zawieszenia uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2008 r. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Główny Geodeta Kraju nałożył na M. B. karę w postaci zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu pisemnego z wynikiem pozytywnym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Główny Geodeta Kraju, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż M. B. w dniu 3 marca 1999 r. zgłosił pracę geodezyjną polegającą na wznowieniu znaków granicznych nieruchomości. W zgłoszeniu wskazał termin zakończenia pracy na dzień 30.12.1999 r. Złożył co prawda aneksy przedłużające termin wykonania pracy, jednak uczynił to dopiero po pięciu latach od dnia zadeklarowanego zakończenia pracy. Natomiast dokumentacja została złożona do zasobu dopiero w dniu 5 stycznia 2007 r. Dokumentacja ta, po kilkakrotnym zwracaniu jej do poprawy, została ostatecznie włączona do zasobu 3 września 2007 r., a w piśmie z dnia 8 kwietnia 2008 r. skarżący oświadczył, że prace terenowe dla zgłoszonej pracy geodezyjnej zakończył w marcu 2000 r. Z zestawienia powyższych dat wynika, iż zakończenie prac terenowych nastąpiło w marcu 2000 r. Nieuzasadnione zatem, w ocenie organu, było wielokrotne przedłużanie terminu zakończenia prac aż do 2007 r. Z wyjaśnień skarżącego wynika, że motywem przedłużenia terminu było wykorzystywanie materiałów w postępowaniu sądowym, dla którego skarżący sporządził opinię na temat wznawianych znaków granicznych. Główny Geodeta Kraju przypomniał, iż opracowanie geodezyjne, które ma służyć sądowi jako podstawa orzeczenia, winno mieć status materiału przyjętego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skoro zaś materiał geodezyjny został przyjęty do zasobu w dniu 3 września 2007 r. to dopiero po tym dniu mógł on uzyskać status materiału przyjętego do zasobu. Główny Geodeta Kraju wskazał, iż M. B. w dniu 13 września 2002 r. zgłosił inną pracę geodezyjną polegającą na wznowieniu znaków granicznych, wskazując termin jej zakończenia na dzień 30 stycznia 2003 r. Praca ta została wykonana i zakończona w listopadzie 2002 r., na co wskazują kopie protokołów z czynności wznowienia znaków granicznych z dnia 28 listopada 2002 r. Tymczasem z pisma Urzędu Miasta w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2008 r. wynika, iż geodeta do 2008 r. nie przekazał materiałów z wykonanej w 2002 r. pracy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ podał również, że w aktach sprawy znajduje się także sporządzony przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Gliwicach według stanu na dzień 3 kwietnia 2007 r. wykaz 44 operatów, z których wynika, że mimo upływu terminu zakończenia prac większa ich część nie została przekazana do zasobu, ani nie przedłużono terminu ich zakończenia. Z akt sprawy wynika, iż termin zakończenia prac KERG: 35/07, 291/04, 293/01/ 391/01 przedłużono dopiero w dniu 3 lutego 2009 r., a więc dopiero po dwóch do ośmiu lat. Organ uznał, iż przedłużanie zakończenia prac i przekazania operatów tych prac do zasobu jest nagminnym działaniem skarżącego. Wielkość zaległości i ignorowanie obowiązku przekazywania materiałów geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przekazywanie sądowi powszechnemu opracowań nie mających statusu materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, uzasadniały zastosowanie wobec M. B. sankcji zawieszenia uprawnień zawodowych do czasu zdania egzaminu. Organ wziął pod uwagę nie tylko skalę zaniedbań geodety, ale także powtarzalność tych faktów, a także okoliczność, że wobec tego geodety były już zastosowane sankcje w postaci upomnienia (decyzja z dnia 31 stycznia 2008 r.), podjęte z powodu analogicznych zaniedbań przy wykonywaniu innych prac niż badane w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę M. B. podał, że organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązane są na podstawie art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a. Zebrane w sprawie dowody zostały ocenione z naruszeniem zasady zawartej w art. 80 k.p.a. W konsekwencji uzasadnienia wydanych decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu Główny Geodeta Kraju z wyraźnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie ustalił czy M. B. ze swojej winy naruszył przepisy art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) dalej powoływanej jako Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ uznał, iż przedłużanie zakończenia prac zleconych skarżącemu i przekazania operatów tych prac do zasobu jest nagminnym działaniem skarżącego. Organ uzasadniając nieprawidłowości w działaniu skarżącego opisał dwie konkretne sprawy tj. J. M. oraz Spółdzielni "S. G. " w G., a ponadto Główny Geodeta Kraju wskazał, iż w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się także sporządzony przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Gliwicach według stanu na dzień 3 kwietnia 2007 r. wykaz 44 operatów, z których wynika, że mimo upływu terminu zakończenia prac większa ich część nie została przekazana do zasobu, ani nie przedłużono terminu ich zakończenia. Sąd zwrócił uwagę, że przeciwko skarżącemu toczyło się już postępowanie dyscyplinarne zakończone wydaniem w dniu 31 stycznia 2008 r. decyzji udzielającej M. B. upomnienia również z tytułu nieterminowego wykonywania zleconych prac i przekazywania operatów do zasobu. Wniosek o wszczęcie kolejnego postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącemu złożony został miesiąc po zakończeniu pierwszego postępowania. W tej sytuacji ogólne stwierdzenie, iż nieprawidłowości dotyczą 44 operatów uznać należy za niewystarczające. Zdaniem Sądu wyjaśnienia wymaga, czy nie są to te same sprawy, które były podstawą ukarania skarżącego w zakończonym już postępowaniu dyscyplinarnym karą upomnienia. Ma to istotne znaczenie gdyż uznanie, że za pewną część nieprawidłowości skarżący poniósł już karę dyscyplinarną oznacza, że ocenie podlegają te czyny, które nie były objęte poprzednim postępowaniem dyscyplinarnym. M. B. w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego złożył obszerne wyjaśnienia dotyczące wykonywania prac na rzecz J. M. oraz Spółdzielni "S. G. " w Gliwicach, do których to argumentów organ w zasadzie nie ustosunkował się. U podstaw wyroku powołano art. 145 § 1 pkt c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej zwanej p.p.s.a. II Główny Geodeta Kraju zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. Prawa materialnego poprzez błąd subsumcji czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie normy prawnej, tj. art. 46 ust. 2 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 42 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez nietrafne przyjęcie, że faktyczną podstawą nałożenia na geodetę kary był sporządzony przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Gliwicach według stanu na dzień 3 kwietnia 2007 r. wykaz 44 operatów, z którego wynikało, że mimo upływu terminu zakończenia prac większa ich część nie została przekazana do zasobu, ani nie przedłużono terminu ich zakończenia, podczas gdy bezpośrednią przyczyną wszczęcia postępowania przeciwko M. B. były ustalenia organu dokonane w sprawie ze skargi J. M. i ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "S. G. " w Gliwicach, a także fakt przekazania sądowi powszechnemu opracowania niemającego statusu materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. II. Przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj: a) art. 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niesłuszne przyjęcie, iż organ nie ustosunkował się do wyjaśnień strony postępowania, podczas gdy z treści uzasadnienia skarżonej decyzji w sposób jednoznaczny wynika, iż organ zajął stanowisko wobec składanych przez stronę wyjaśnień, a uzasadniając wymiar kary ponad wszelką wątpliwość wykazał jej adekwatność do popełnionych zaniedbań wskazując szczegółowo na ustalenia w sprawach dwóch skarg, a jedynie dodatkowo zauważył, iż ujawnione zaniedbania mają charakter nagminny, ale również wziął pod uwagę okoliczność, iż geodeta nie był karany po raz pierwszy; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 80 k.p.a., przejawiające się w stwierdzeniu Sądu jakoby organ dwukrotnie ukarał geodetę za ten sam czyn, w postępowaniu zakończonym udzieleniem geodecie upomnienia decyzją z dnia 31 stycznia 2008 r. i w niniejszym postępowaniu, podczas gdy w treści uzasadnienia skarżonej decyzji organ wyraźnie wskazał i dowiódł, iż kara zawieszenia uprawnień została wymierzona za analogiczne zaniedbania, ale popełnione podczas wykonywania innych prac niż badane w poprzednim, zakończonym już postępowaniu. W uzasadnieniu Główny Geodeta Kraju przytoczył argumenty mające, w jego ocenie, potwierdzić słuszność wydanej decyzji. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę M. B. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2010 r., w przedmiocie zawieszenia uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii. Mając na uwadze treść zarzutów skargi kasacyjnej, przed przystąpieniem do oceny ich zasadności, niezbędne jest przypomnienie, że Sąd uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie podał, iż obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę organu było niebudzące wątpliwości ustalenie istnienia bądź nieistnienia przesłanek do orzeczenia kary dyscyplinarnej. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie dopiero uzupełnienie materiału dowodowego, a następnie jego ocena zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a. pozwoli na ustalenie stanu faktycznego i podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Wniesiona przez spółkę skarga kasacyjna dotknięta jest częściową wadliwością polegającą na niewłaściwym sformułowaniu zarzutów oraz faktycznym braku uzasadnienia. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej jest niezrozumiały, ponieważ skarżący wskazuje na naruszenie prawa materialnego "poprzez błąd subsumcji czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie normy prawnej", następnie zaś podnosi, że naruszenie art. 46 ust. 2 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 42 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nastąpiło poprzez nietrafne przyjęcie, że "faktyczną podstawą nałożenia na geodetę kary był sporządzony przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Gliwicach według stanu na dzień 3 kwietnia 2007 r. wykaz 44 operatów (...)". Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego przez kasatora skutku. Trudno bowiem wywnioskować, czy autorowi skargi kasacyjnej w rzeczywistości chodziło o naruszenie prawa materialnego (art. 46 ust. 2 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 42 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), czy jak podnosi w dalszej części zarzutu o błędne ustalenie faktycznej podstawy nałożenia kary. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie jest zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź czynienia jakichkolwiek hipotez w tym zakresie. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Jednak w rozpoznawanej sprawie, o czym będzie jeszcze mowa, uzasadnienie skargi kasacyjnej nie spełnia wymogów przewidzianych w ustawie procesowej. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niesłuszne przyjęcie, iż organ nie ustosunkował się do wyjaśnień strony postępowania, podczas gdy z treści uzasadnienia skarżonej decyzji w sposób jednoznaczny wynika, iż organ zajął stanowisko wobec składanych przez stronę wyjaśnień. W istocie zarzut ten sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w ramach wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia. Należy w tym miejscu przypomnieć, że stosownie do zasad ustrojowych wyrażonych w art. 184 Konstytucji RP, art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne uprawnione są do badania legalności zaskarżonych aktów administracji publicznej, czyli do kontroli ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd zobowiązany jest także do oceny prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego, które legły u podstaw wydania zaskarżonego aktu, a co za tym idzie do zbadania, czy odpowiada przepisom prawa przeprowadzona przez organ ocena dowodów w wyniku których ustalenia te zostały poczynione. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji skontrolował legalność dokonania ustaleń faktycznych przez organy administracji publicznej, a w ramach tej kontroli władny był ocenić czy organ w sposób wystarczający ustosunkował się do wyjaśnień strony postępowania. Kasator nie wykazał, że Sąd dokonując takiej oceny naruszył prawo. Przechodząc do kolejnego zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że jest on chybiony. Organ zarzuca skarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 80 k.p.a., przejawiające się w stwierdzeniu Sądu jakoby organ po raz drugi ukarał geodetę za czyn, za który został już ukarany w postępowaniu zakończonym udzieleniem geodecie upomnienia decyzją z dnia 31 stycznia 2008 r. Analiza uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie prowadzi jednak do takich wniosków jak sugeruje skarżący. Sąd I instancji wskazał jedynie, że przeciwko skarżącemu toczyło się już postępowanie dyscyplinarne zakończone wydaniem w dniu 31 stycznia 2008 r. decyzji udzielającej M. B. upomnienia również z tytułu nieterminowego wykonywania zleconych prac i przekazywania operatów do zasobu. Wniosek o wszczęcie kolejnego postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącemu złożony został miesiąc po zakończeniu pierwszego postępowania. W tej sytuacji Sąd I instancji stwierdził, że ogólne stwierdzenie, iż nieprawidłowości dotyczą 44 operatów uznać należy za niewystarczające. Podał ponadto, że wyjaśnienia wymaga, czy nie są to te same sprawy, które były podstawą ukarania skarżącego w zakończonym już postępowaniu dyscyplinarnym karą upomnienia. Sąd I instancji nie stwierdził, jak sugeruje kasator, że M. B. został dwa razy ukarany za te same naruszenia, a jedynie zwrócił uwagę na fakt, że kwestia ta nie została przez organ wyjaśniona. Zatem uznać należy, że autor skargi kasacyjnej formułując omawiany zarzut dokonał nadinterpretacji stwierdzenia Sądu, a wyrażone wątpliwości odnośnie stanu faktycznego potraktował jako kategoryczne stwierdzenie okoliczności. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że część skargi kasacyjnej nazwana przez jej autora uzasadnieniem, w rzeczywistości jest zreferowaniem przebiegu postępowania administracyjnego i powtórzeniem argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. W tej części skargi kasacyjnej skupia się na przedstawieniu powodów przemawiających za słusznością podjętego przez organ rozstrzygnięcia, nie dostrzegając faktu, że nie taka jest funkcja uzasadnienia skargi kasacyjnej. W świetle wymogów zwartych w art. 176 p.p.s.a. uzasadnienie skargi kasacyjnej musi się odnosić do sformułowanych w niej podstaw. Wymóg ten wiąże się ściśle z przyjętym w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, modelem kontroli instancyjnej, który zakłada, że kontrola sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest sprawowana "w granicach danej sprawy", jak to ma miejsce przed Sądem I instancji, ale następuje co do zasady w granicach skargi kasacyjnej. Dlatego też przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich właściwe uzasadnienie ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia granic kontroli instancyjnej. Przez uzasadnienie środka prawnego rozumie się zwięzłe i jasne przedstawienie wyczerpujących wywodów prawnych dotyczących zarzucanych nieprawidłowości postępowania lub wad orzeczenia sądowego (tak m.in. B. Bladowski, Środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Kraków 2001, s. 99). Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. i 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzekł jak w sentencji.