II GSK 652/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędziowie NSA Jan Bała Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 20 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie oraz Spółki A z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 606/15 w sprawie ze skargi Spółki A z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Spółki A z siedzibą w W. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie 1940 (tysiąc dziewięćset czterdzieści) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. umarza postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej Spółki A z siedzibą w W.; 5. zwraca Spółce A z siedzibą w W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpis od skargi kasacyjnej uiszczony w wysokości 540 (pięćset czterdzieści) złotych. I Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Ol 606/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zw. dalej "p.p.s.a."), uwzględnił skargę Spółki A z siedzibą w W., uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z dnia [...] maja 2015 r. (nr [...]) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. o wymierzeniu skarżącej spółce kary pieniężnej w wysokości 36 000 zł z tytułu urządzania gier na trzech automatach poza kasynem gry. Ponadto Sąd zasądził od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej spółki 1597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te ustaliły, że w dniu 19 listopada 2013 r. funkcjonariusze celni stwierdzili na stacji paliw przy ul. [...] w Iławie obecność trzech automatów należących do skarżącej spółki. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (m.in. wyników eksperymentów procesowych przeprowadzonych podczas kontroli, oględzin automatów, włączonych do akt opinii biegłego sądowego z 3 i 5 marca 2014 r.) ustalono, że gry na wspomnianych automatach są grami o charakterze losowym, oferującymi zarówno wygrane pieniężne wypłacane bezpośrednio przez samo urządzenie, jak i wygrane rzeczowe w postaci możliwości prowadzenia kolejnych gier za wygrane punktowe uzyskane w grach poprzednich, spełniając tym samym definicję gier na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.). Organy stwierdziły, że urządzanie gier na automatach, z zastrzeżeniem przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych, możliwe jest jedynie w kasynie gry. Natomiast skarżąca spółka urządzała gry na wskazanych automatach poza kasynem gry, bez koncesji i bez rejestracji automatów, a więc z pominięciem wymogów, o których mowa w art. 6 ust. 1 i art. 23a ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Spółka nigdy nie uzyskała zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w formie kasyna gry i w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Zdaniem organów administracji, w takiej sytuacji zasadne było uznanie skarżącej spółki z podmiot urządzający gry na automatach poza kasynem gry i wymierzenie jej kary pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wydane w sprawie decyzje podlegały uchyleniu z innych powodów niż podniesione w skardze. Sąd za nietrafne uznał zarzuty spółki odnośnie do naruszenia przepisów prawa procesowego. Zdaniem WSA, funkcjonariusze celni byli uprawnieni do przeprowadzenia eksperymentu, którego wyniki legły u podstaw uznania przez organy obu instancji, że ujawnione w lokalu automaty są automatami do gier hazardowych w rozumieniu art. 2 ust. 3-5 ustawy o grach hazardowych. Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wspomniane gry cechuje cel komercyjny, mają one charakter losowy, a automaty realizują samodzielnie wygrane pieniężne lub umożliwiają rozpoczęcie nowej gry za punkty uzyskane tytułem wygranej w poprzedniej grze. Za trafne uznał Sąd pierwszej instancji również ustalenia organów, że: 1) skarżąca spółka nie legitymuje się zezwoleniem na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych (które na mocy przepisów przejściowych zawartych w art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych uprawniałoby spółkę do urządzania takich gier na automatach w lokalu), 2) automaty nie posiadały poświadczenia rejestracji, 3) skarżąca nie legitymuje się koncesją na prowadzenie kasyna gry. Sąd uznał, że w takich okolicznościach zasadne było wymierzenie skarżącej spółce kary pieniężnej za popełnienie deliktu administracyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji dokonały jednak nieprawidłowej kwalifikacji deliktu popełnionego przez spółkę do art. 89 ust. 1 pkt 2 (urządzanie gier na automacie poza kasynem gry) zamiast do art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych (urządzanie gier hazardowych m.in. bez koncesji lub bez wymaganej rejestracji automatu). Sąd stwierdził, że opisane w art. 89 ustawy o grach hazardowych delikty administracyjne dotyczą różnych etapów urządzania gier na automatach. Czynności związane z uzyskaniem stosownej koncesji i wymaganej rejestracji automatu niewątpliwie poprzedzają rozpoczęcie działalności gospodarczej w tym zakresie i warunkują jej legalność. Zatem podmiot, który nie legitymuje się tymi dokumentami działa nielegalnie i podlega karze pieniężnej, która wynosi 100% przychodu uzyskanego z urządzanej nielegalnie gry (art. 89 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych), natomiast kara za urządzanie gry na automatach poza kasynem gry, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych dotyczy urządzającego te gry legalnie, lecz z naruszeniem warunków prowadzenia działalności w tym zakresie. Sąd zauważył przy tym, że wymierzenie kary w wysokości 12 000 zł od każdego automatu umożliwia podmiotowi urządzającemu grę na automacie poza kasynem gry zachowanie przychodu z tej gry ponad kwotę kary, zaś nie sposób przyjąć, aby podmiot działający nielegalnie mógł być premiowany w ten sposób. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji naruszyły prawo materialne przez niewłaściwą kwalifikację deliktu do art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. W związku z tym zobowiązał organy administracji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy - oprócz uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku - przeprowadziły stosowne czynności dowodowe, które pozwolą na ustalenie wysokości kary z uwzględnieniem powołanej regulacji. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ administracji zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez: 1. błędną wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych poprzez uznanie, iż przepis ten został nieprawidłowo zakwalifikowany przez organ do deliktu popełnionego przez skarżącą, 2. błędną wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych poprzez uznanie, iż przepis ten powinien stanowić podstawę prawną nałożenia na skarżącą kary pieniężnej; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.: 1. w związku z art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych poprzez uchylenie decyzji I i II instancji mimo nienaruszenia powyższego przepisu przez organy w trakcie prowadzonego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd nie dokonał błędnej wykładni tego przepisu musiałby skargę oddalić, stosując art. 151 p.p.s.a., 2. w związku z art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez brak oceny, czy wydanie wyroku nie nastąpiło na niekorzyść skarżącej - czy kara nałożona na skarżącą na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych nie będzie wyższa niż kara nałożona na skarżącą na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów sformułowanych w petitum złożonego środka odwoławczego. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła również Spółka A. Jednakże pismem z dnia 29 sierpnia 2016 r. pełnomocnik spółki oświadczył, że cofa tę skargę kasacyjną oraz wniósł o umorzenie postępowania sądowego i zwrot całego uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna Dyrektora Izby Celnej została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu pierwszej instancji uchylający decyzje organów obu instancji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przyjmując, że kontrolowane decyzje naruszają prawo materialne (art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych przez jego zastosowanie i art. 89 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przez jego niezastosowanie), Sąd pierwszej instancji jednocześnie przesądził, że skarżąca spółka urządzała gry na automatach poza kasynem gry, a gry te były grami na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych. Wskazane powyżej istotne okoliczności faktyczne skutkowały nałożeniem przez właściwy organ na skarżącą spółkę kary pieniężnej w oparciu o art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten stanowi, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powołana przez organ podstawa prawna nałożenia kary była prawidłowa, a pogląd Sądu pierwszej instancji, że w opisanym stanie faktycznym powinien mieć zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych jest nieuprawniony. Zauważa przy tym, że zajęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko było prezentowane, acz niejednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z pojawieniem się rozbieżności w orzecznictwie Prezes Naczelnego Administracyjnego wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej, obejmującej m.in. zagadnienie "czy urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez koncesji i wymaganej rejestracji automatu podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych, czy też karze pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy". Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 16 maja 2016 r. w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę (sygn. akt II GPS 1/16), stanowiącą w punkcie 2., że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust.1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Obowiązek respektowania przez sąd administracyjny przytoczonego stanowiska wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie znajduje powodów do zainicjowania postępowania przed składem poszerzonym NSA w celu podjęcia uchwały o odmiennej treści. W tej sytuacji za usprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej obejmujące naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o grach hazardowych poprzez błędną ich wykładnię, a w efekcie niewłaściwe ich zastosowanie. Natomiast za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej postawione w oparciu o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzucanie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest niezrozumiałe w sytuacji, gdy w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a jednoznaczny wywód prawny przeprowadzony w jego uzasadnieniu wskazuje, że jedyną przyczyną uchylenia decyzji było naruszenie prawa materialnego. Ponadto błędne jest powiązanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z przepisem prawa materialnego – art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych. Pierwszy z powołanych przepisów odnosi się wszak do naruszenia przepisów postępowania. Nie sposób również uznać, że "brak oceny, czy wydanie wyroku nie nastąpiło na niekorzyść skarżącego" można skutecznie zwalczać poprzez zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Wadliwość rozważań w tym zakresie to potencjalna wada uzasadnienia orzeczenia, a nie naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego. Jednakże oparcie skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej na usprawiedliwionych zarzutach naruszenia prawa materialnego obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę spółki i w konsekwencji uznał, że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jak już bowiem wcześniej wskazano, istotne elementy stanu faktycznego, niezakwestionowane w postępowaniu kasacyjnym, uprawniły do przyjęcia, że spółka urządzała gry na automatach poza kasynem gry, a tym samym podlegała sankcji administracyjnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Wysokość nałożonej kary odpowiada treści art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1, 2 i 3 sentencji wyroku. Cofnięcie skargi kasacyjnej przez skarżącą spółkę skutkowało natomiast umorzeniem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z jej skargi kasacyjnej na podstawie art. 60 i art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). Z kolei o zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą spółkę Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.