II GSK 666/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 11 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 612/10 w sprawie ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "P. A." na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośredniej oraz płatności uzupełniającej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r. VIII SA/Wa 612/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w W. uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR) z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] i decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: Kierownik ARiMR) z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie płatności bezpośrednich, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekając o kosztach postępowania. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Kierownik ARiMR umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie z wniosku "P. A." Spółka cywilna, zarejestrowanej w ewidencji producentów rolnych za nr [...] w sprawie przyznania płatności bezpośrednich. Organ uznał, że występująca jako wnioskodawca spółka cywilna zawiązana przez wspólników P. M. oraz "A. E. M." Sp. z o.o. z/s w B. nie posiada osobowości prawnej. Mając na względzie przepisy art. 29 i 30 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.) spółka cywilna nie mogła być stroną postępowania administracyjnego ani adresatem decyzji administracyjnych. Nie było również możliwe przyznanie płatności poszczególnym wspólnikom, którzy są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARiMR jako niezależni producenci rolni. Podobnie wniosku złożonego w imieniu spółki nie można było potraktować jako wniosku wniesionego przez wspólników. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając argumentację organu I instancji o nieposiadaniu przez spółkę cywilną zdolności prawnej i podmiotowości procesowej. Zatem wszczęcie postępowania w ocenie organu było bezprzedmiotowe od samego początku. Spółka cywilna jako nieposiadająca zdolności prawnej nie mogła zostać beneficjentem płatności. W stanie faktycznym sprawy płatności nie można było przyznać wspólnikom spółki cywilnej, którzy są podmiotami odrębnymi od samej spółki, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można było uznać za wniesiony przez wspólników. Wprawdzie spółce cywilnej błędnie nadano numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze producentów rolnych, jednak nie miało to wpływu na ocenę bezprzedmiotowości postępowania w zakresie płatności. Pozostałe zarzuty odwołania uznano za bezzasadne. Skargę na decyzję z dnia [...] maja 2010 r. wniósł P. M., domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji. W ocenie skarżącego, skoro płatność przyznawana jest również jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, to spółka cywilna może być uznana za taki podmiot, a przez to stronę postępowania administracyjnego. Zwrócił uwagę, że osobną kategorię beneficjentów dopłat rolniczych stanowią grupy osób fizycznych lub prawnych, co oznacza, że do nich również można zaliczyć spółkę cywilną. Ponadto wskazał na przesłany przez ARiMR tzw. wniosek "spersonalizowany", tj. częściowo wypełniony danymi, co determinowało dalszą jego treść i formę. We wniosku tym jako dane rolnika podano dane spółki cywilnej. W odpowiedzi Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r. WSA w W., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Sąd zastrzegł jednak, że podziela poglądy odmawiające spółce cywilnej podmiotowości prawnej, którą posiadają wspólnicy spółki, jednak uwzględnienie skargi nastąpiło z innych względów. WSA w W. przypomniał, że zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) wnioskodawcy podlegającemu wpisowi do ewidencji producentów na podstawie kilku tytułów nadaje się jeden numer identyfikacyjny, zaś w przypadku producentów rolnych działających w formie spółki cywilnej nadaje się jeden numer ewidencyjny - wspólnikowi, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili pisemną zgodę (ust. 5). Wbrew powołanej regulacji, ARiMR nadała odrębny numer identyfikacyjny producenta rolnego spółce cywilnej "P. A." i z wykorzystaniem jej danych wypełniła "spersonalizowany" wniosek o przyznanie płatności, który przesłała zainteresowanym wspólnikom. Działanie takie w ocenie Sądu I instancji wprowadzało w błąd wspólników spółki cywilnej, utwierdzając ich w przekonaniu o możliwości traktowania spółki cywilnej jako producenta rolnego, uprawnionego do otrzymywania płatności. Wykorzystanie wywołanego przez ARiMR błędu w celu wydania niekorzystnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia, pozbawiającego merytorycznego rozpatrzenia wniosku stanowiło naruszenie wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywateli do organów państwa. Stoi również na przeszkodzie wykorzystanie przez organy tego błędu na niekorzyść obywatela. Gdyby do naruszenia ww. zasady nie doszło, a organ dostrzegając swój błąd poinformował o tym wspólników, mogłoby to pozwolić wspólnikom na skorygowanie błędnego oznaczenia wnioskodawcy. Ponadto, Sąd zwrócił uwagę, że uprawnionym do otrzymania płatności dla producentów rolnych (rolnikiem) jest nie tylko osoba fizyczna lub prawna, ale również grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na jej status w świetle prawa krajowego. Krąg ten określa przepis art. 2 lit. a/ rozporządzenia 1782/2003 i przepisy prawa krajowego odsyłające do tej regulacji. Za tak rozumianego "rolnika" uznać należało będących osobami fizycznymi i prawnymi wspólników spółki cywilnej, prowadzących działalność rolniczą. Dodatkowo Sąd I instancji uznał, że organy naruszyły również przepisy art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 k.p.a., w zakresie wymogów formalnych wniosku dotyczących wskazania podmiotu, od którego pochodzi, nie wzywając do prawidłowego oznaczenia strony, skoro nie może nią być spółka cywilna. Natomiast nieuznanie za strony postępowania wspólników spółki cywilnej stanowiło naruszenie art. 28 k.p.a. Wymienione wady mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 9 listopada 2010 r. wniósł Dyrektor ARiMR, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenia kosztów postępowania. Powołując się na przepisy art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z: 1) art. 7 Konstytucji RP i art. 6, 7, 8, 9, 61 § 1, 63 § 2, 64 § 2, 105 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. a/ i b/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (dalej: rozporządzenie 1782/2003) w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 , dalej: ustawa o płatnościach) przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że postępowanie administracyjne nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy wnioskodawca - spółka cywilna - nie posiadał podmiotowości prawnej i nie mógł być stroną postępowania, 2) art. 29, art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. a/ i b/ rozporządzenia 1782/2003 przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że postępowanie przed organem I instancji nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy stroną postępowania była spółka cywilna, nieposiadająca osobowości prawnej i statusu rolnika, 3) art. 1 i 33 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 30 i 61 § 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że płatność mogła być przyznana wspólnikowi spółki, który nie występował jako strona postępowania, 4) art. 61 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. a/ i b/ rozporządzenia 1782/2003 w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że płatność wnioskowana przez spółkę cywilną mogła być przyzna wspólnikowi spółki w sytuacji, gdy zgodnie z ww. przepisami płatność może być przyznana jedynie na wniosek rolnika, a ponadto w sytuacji, gdy każdy ze wspólników jest zarejestrowanym zgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów, producentem rolnym – "rolnikiem", a przez to płatność przyznano by podmiotowi niewystępującemu z żądaniem, 5) art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. a/ i b/ rozporządzenia 1782/2003 w zw. z art. 18 ust.1 i 2 ustawy o płatnościach przez zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku wobec strony, która nie złożyła wniosku o płatność, tj. wspólnika spółki cywilnej, 6) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne jej wyjaśnienie, II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 2 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 2 lit. a/ i b/ rozporządzenia 1782/2003 w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przez przyjęcie, że spółka cywilna jest rolnikiem – grupą osób fizycznych lub prawnych mającą zdolność administracyjnoprawną do ubiegania się o płatność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Kontrolowane orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Z taką sytuacją, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd I instancji była decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie płatności w oparciu o przepis art.105 § 1 k.p.a. Przepis ten, w stanie prawnym wiążącym dla sprawy, stanowił, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który należy w pełni podzielić, że bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99). W tej sprawie Sąd I instancji w pełni zaaprobował pogląd organu, którego działanie kontrolował, że "wnioskodawcą o przyznanie płatności nie może być spółka cywilna". Różnica w stanowiskach organu odwoławczego i Sądu polega na tym, że według Sądu I instancji tę wadliwość wniosku organ powinien konwalidować poprzez "wezwanie (na podstawie art. 50 lub 64 § 2 k.p.a.) wspólników Spółki do wskazania jednego z nich, jako osoby uprawnionej do otrzymania płatności". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd prezentowany zarówno przez organ, jak i Sąd I instancji, że spółka cywilna nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie płatności ze środków unijnych pozostaje w sprzeczności z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 2/12. Zgodnie z uchwałą, w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm., dalej ustawa o ewidencji producentów) przysługuje spółce cywilnej. Przenosząc treść uchwały na przepisy materialnoprawne mające zastosowanie w tej sprawie, wskazać należy, że pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Przepis ten zatem przesądza, że wszczęcie postępowania następuje na wniosek i określa podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że spółka cywilna stanowi grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 1782/2003 i tym samym nie sposób jej odmówić statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w przepisach prawa. W rozpoznawanej sprawie, wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 złożyła Spółka cywilna "P. A.". Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że spółka zarejestrowana jest w ewidencji producentów rolnych, o której mowa w ustawie o ewidencji producentów rolnych. Była zatem uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności. To z kolei oznacza, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Nie wystąpiła bowiem przesłanka jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art.105 § 1 k.p.a. W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.105 § 1 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art.145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wynikiem oceny legalności decyzji wyprowadzonym przez Sąd I instancji, aczkolwiek nie podziela argumentacji zawartej w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja wyroku nie uległaby zmianie. W sytuacji gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż sąd I instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18). Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184, orzekł jak w sentencji.