II GSK 669/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 341/22 w sprawie ze skargi W. A. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 17 grudnia 2021 r. nr EA-b-2095/1945/21 w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską do celu łowieckiego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. A. na rzecz Komendanta Głównego Policji 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 341/22, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę W. A. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 17 grudnia 2021 r., w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską do celu łowieckiego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. A., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: a) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi W. A., pomimo naruszenia przez Komendanta Głównego Policji oraz Komendanta Stołecznego Policji przepisów dotyczących postępowania dowodowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a które to naruszenie powinno prowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny do uznania, że dokonana przez w/w organy ocena zgromadzonego - w toku postępowania dowodowego - materiału jest nieprawidłowa i nie prowadzi do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w sposób niebudzący wątpliwości; b) przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 485; powoływanej dalej jako: ustawa o broni lub u.b.a.) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że w przypadku W. A. zaistniały przesłanki do cofnięcia posiadanego pozwolenia na podstawie w/w norm prawnych, a tym samym błędne ustalenie, że przysługująca organom policji (Komendantowi Stołecznemu Policji, Komendantowi Głównemu Policji) instytucja "uznaniowości" w zakresie typowania osób mogących posiadać pozwolenie na broń palną - oparta jest na zasadzie całkowitej dowolności i nie odnosi się do racjonalnych zasad interpretowania przepisów prawa i stanu faktycznego (jak wyżej), co też pozwala na nieuprawnioną antycypację przyszłych sytuacji/wydarzeń, które nie nastąpiły, a mogłyby nastąpić w odniesieniu do stanu faktycznego - prawnego, który właściwie (tj. literalnie, celowościowo i logicznie) interpretowany nie pozwala na wywiedzenie tego typu wniosków. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. W sprawie niniejszej zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały tak skonstruowane, że powiązano je ściśle z naruszeniem prawa materialnego, a zatem celowym jest ich łączne rozpoznanie. Argumentacja towarzysząca zarzutom prawnomaterialnym praktycznie była tożsama z argumentacją towarzyszącą zarzutom procesowym. Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, gdyż zarzuty w niej sformułowane są niezasadne. Posiadanie i używanie broni palnej poddane jest w polskim systemie prawnym daleko idącej reglamentacji administracyjnej, której istotą jest ograniczenie w dziedzinie wykorzystania składników majątku, świadczenia usług, obrotu towarowego czy też swobody działalności gospodarczej w imię szeroko pojętego interesu publicznego. Prawo do posiadania broni nie należy do praw jednostki gwarantowanych w Konstytucji RP, nie ma charakteru publicznego prawa podmiotowego. Dostęp do broni poddany jest istotnym ograniczeniom wynikającym zarówno z monopolu Państwa na stosowanie środków przymusu, jak i z potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1562/10; z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt II OSK 97/05, por. też M. Filar, Prawo do posiadania broni palnej jako obywatelskie prawo podmiotowe, "Państwo i Prawo" 1997, nr 5, s. 43-45). Zgodnie z art. 5 Konstytucji RP zadaniem Państwa jest między innymi zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom. W ramach tego obowiązku Państwo musi przeciwdziałać bezprawnym zagrożeniom i zamachom wymierzonym w obywateli. W treści art. 10 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji zawarta została zarówno norma kompetencyjna, jak i materialna, upoważniająca właściwy organ do wydania pozwolenia na broń: "jeżeli wnioskodawca nie stanowi zagrożenia dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oraz przedstawi ważną przyczynę posiadania broni" (ust. 1)". Wskazano także podstawę do określenia celów wydania pozwolenia na broń z przykładowym ich wskazaniem (ust. 2) oraz został określony, w stylizacji pozytywnej, otwarty katalog przesłanek uważanych przez ustawodawcę za "ważną przyczynę" wydania pozwolenia (ust. 3). Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ust. 1 pkt 6 u.b.a., właściwy organ Policji cofa pozwolenie na broń, jeżeli osoba, której takie pozwolenie wydano należy do osób, co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności skazanych prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw. W świetle powyższych przepisów należy rozróżnić dwa przypadki. Pierwszy dotyczy osoby skazanej w związku z popełnieniem przestępstwa przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo osoby, wobec której toczy się postępowanie karne w związku z zarzutem popełnienia takich przestępstw. Drugi przypadek ma miejsce, gdy takie skazanie lub postępowanie karne związane z tymi przestępstwami nie występuje, ale z jakichś innych powodów, np. skazania w związku z popełnieniem innego rodzaju przestępstwa, istnieje uzasadniona obawa użycia broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Stwierdzenie zatem zaistnienia "uzasadnionej obawy", o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 6 u.b.a., byłoby w rozpatrywanej sprawie możliwe po uprzednim wykazaniu bezpośredniego związku pomiędzy zachowaniem skarżącego kasacyjnie i cechami jego charakteru oraz jego dotychczasowym postępowaniem, które stwarzałoby obawy, że posiadacz pozwolenia na broń może użyć jej w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa Państwa lub porządku publicznego. Przy cofnięciu pozwolenia na broń nie można powoływać się jedynie na fakt skazania za przestępstwo, ponieważ przy takim podejściu cofnięcie pozwolenia na broń stanowiłoby dodatkową karę za popełnienie tego przestępstwa, której art. 15 ust. 1 pkt 6 u.b.a. nie przewiduje. Poza sporem więc, przy ocenie przesłanki stworzenia zagrożenia dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego – tzn. przesłanki wydania pozwolenia na broń, ustanie której uzasadnia cofnięcie wydanego pozwolenia - organy Policji obowiązane są wziąć pod uwagę nie tylko okoliczności określone w art. 15 ust. 1 pkt 6, ale także - jak stwierdził Sąd pierwszej instancji - wszelkie inne niemające źródła w skazaniu, wskazujące na to, że wnioskodawca nie daje gwarancji, że udzielenie pozwolenia na posiadanie broni nie sprowadzi zagrożenia dla niego samego czy porządku lub bezpieczeństwa wewnętrznego. W świetle powyższych rozważań przyjąć zatem należy, że organy Policji są uprawnione do cofnięcia pozwolenia na broń osobom, które stanowią zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego, mimo iż nie zostały skazane prawomocnym wyrokiem za przestępstwo wymienione w art. 15 ust. 1 pkt 6 u.b.a., przy czym muszą wówczas wykazać na czym opierają stwierdzenie, że osoba posiadająca pozwolenie na broń stanowi zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego. Zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie organy Policji dostatecznie wykazały na podstawie jakich okoliczności i cech charakteru skarżącego został on uznany za osobę stwarzającą zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego. Zgodzić można się ze stanowiskiem, że sam fakt, że przeciwko uprawnionemu do posiadania broni toczyło się jakiekolwiek postępowanie karne, nie uzasadnia wniosku, że osoba ta stwarza zagrożenie. W rozpoznawanej sprawie jednakże ocenę, że ustała pozytywna przesłanka wydania pozwolenia na broń z art. 10 ust. 1 u.b.a., tzn. że ustała przesłanka, że skarżący kasacyjnie nie stanowi zagrożenia dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oparto na fakcie dwukrotnej negatywnej opinii jednostki Policji. W dniu 16 sierpnia 2021 r. z jednostki Policji, właściwej z uwagi na miejsce zamieszkania skarżącego, wpłynęła bowiem negatywna opinia o nim o treści tożsamej, co opinia wydana w dniu 15 września 2020 r. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, trafnie przyjęły organy administracji oraz WSA, że skarżący nie daje gwarancji zgodnego z prawem posiadania i używania broni palnej. Swoją postawą wzbudza u innych osób obawy o bezpieczeństwo i może stanowić zagrożenie dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego. Zasadnie również podkreślono, że mimo, iż: nie figuruje jako osoba skazana, nie posiada statusu osoby podejrzanej w jakiekolwiek sprawie, a toczące się wobec niego dochodzenia, które, jak twierdzi, stanowiły nieporozumienia, finalnie zostały umorzone, podobnie jak wdrożona w rodzinie procedura Niebieskiej Karty, która również została zamknięta, legitymuje się wydanymi dwukrotnie orzeczeniami: lekarskim i psychologicznym, stwierdzającymi, że nie należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o broni i amunicji i może dysponować bronią, to jednak bezsprzeczne jest, że skarżący naruszył ustalony porządek prawny, choć ukarany za to w postępowaniu karnym nie został. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że posiadacz broni powinien dawać rękojmię, że swoim postępowaniem nie zagrozi bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu. Natomiast w przypadku osoby, u której stwierdzono możliwość znacznego ograniczenia zdolności rozumienia swoich czynów i kierowania swym postępowaniem zachodzi uzasadnione podejrzenie, że może w sposób nieodpowiedni, niebezpieczny posługiwać się bronią. Przy badaniu przesłanek wydawania pozwolenia na broń czy przesłanek do cofnięcia wydanego już pozwolenia, nie bez znaczenia jest, że - jak wskazuje orzecznictwo - posiadanie broni w polskim porządku prawnym jest reglamentowane i podlega restrykcyjnej ocenie, nie jest prawem podmiotowym lecz przywilejem obwarowanym szczególnymi wymogami (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 47/20 oraz wyrok NSA z 28 września 2021 r., sygn. akt II GSK 727/21). Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 18 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 6 u.b.a., wyczerpująco wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, stosownie do wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku z powyższym niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę. Dodatkowo w tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 151, art. 146 § 1, art. 147, czy art. 149 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), na które to koszty składało się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu, za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.