II GSK 676/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 397/13 w sprawie ze skargi E. K. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy finansowej ze środków budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. E. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do dokonania czynności w toku postępowania w sprawie przyznania pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego PROW na lata 2007-2013. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., z uwagi na jej niedopuszczalność. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 397/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił w/w skargę. Powołując się na przepis art. 22 ust. 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 z 2007 r., poz. 427 ze zm. – dalej: ustawa o wspieraniu), Sąd wskazał, że do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z treścią art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Od takich pism można złożyć skargę do sądu administracyjnego (art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu). Sąd uznał natomiast, iż skarga złożona na pismo Agencji RiMR odmawiające przywrócenia terminu do dokonania czynności w świetle wskazanych regulacji jest niedopuszczalna, bowiem na pismo takie nie przysługuje skarga do sądu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła E. K. wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu i zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego) według norm przepisanych. Postanowieniu zarzuciła naruszenie: I. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, iż zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega jedynie pismo podmiotu wdrażającego o odmowie przyznania pomocy, o czym literalnie stanowi art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu, gdy tymczasem pismo odmawiające przywrócenia terminu na uzupełnienie wniosku wydane po jego odrzuceniu stanowi czynność, która winna podlegać kognicji sądu administracyjnego; II. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej w sytuacji, w której skardze należało nadać dalszy bieg, a w konsekwencji poddać ją merytorycznemu rozpatrzeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że ustawa o wspieraniu przewiduje dwa tryby postępowania w sprawie przyznania pomocy. W przypadku działań, które nie mają charakteru inwestycyjnego i nie wymagają udziału środków własnych rolników zastosowanie ma procedura administracyjna przyznawania pomocy przewidziana przepisami k.p.a., z zastosowaniem pewnych rozwiązań szczególnych. Drugi przewidziany ustawą tryb przyznawania środków ma charakter cywilnoprawny, co oznacza, że pomoc jest przyznawana na podstawie umowy zawieranej przez instytucję wdrażającą i beneficjenta. Do postępowań tych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej (art. 22 ust. 2). Jednak rozstrzygnięcie podmiotu wdrażającego o odmowie przyznania pomocy podlega kontroli sądów administracyjnych, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego może wnieść wnioskodawca, na zasadach i trybie określonym dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (a więc po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni, od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu). W przypadku działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" do przyznawania pomocy ma zastosowanie ten drugi tryb – na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wykonuje zadania instytucji zarządzającej w zakresie wdrażania tego działania, w tym przyznawania pomocy. Szczegółowe zasady przyznawania pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2008 r. Nr 139, poz. 883 ze zm. - dalej: rozporządzenie). Zgodnie z § 22 ust. 1 rozporządzenia w razie uchybienia terminu wykonania przez wnioskodawcę określonych czynności w toku postępowania w sprawie przyznania pomocy Agencja, na prośbę wnioskodawcy, przywraca termin wykonania tych czynności pod warunkami wyszczególnionymi w tym przepisie. Rozporządzenie nie wskazuje natomiast w jakiej formie następuje odmowa przywrócenia terminu. Z kolei, stosownie do treści art. 3 ust. 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz również: pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone przez E. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu nie stanowi żadnego z aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie jest to z oczywistych względów decyzja administracyjna. Nie jest to również postanowienie, gdyż jak wcześniej wskazano do postępowań w spawie przyznania pomocy na podstawie umowy przepisów k.p.a. w tym zakresie się nie stosuje. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie jest to także "inna czynność", o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Przyjmuje się, że w odróżnieniu od decyzji administracyjnej, która jest oświadczeniem woli organu wykonującego administrację publiczną, złożonym i podejmowanym w określonej formie i strukturze regulowanej przepisami prawa , o tyle czynności są działaniami faktycznymi, które określane są w doktrynie czynnościami materialno-technicznymi. Zalicza się do nich czynności rejestracji, prowadzenie ewidencji (za: B. A., Z problematyki właściwości sądów administracyjnych [art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.], Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, Nr 2006/2). Niewątpliwie takiego charakteru nie ma odmowa przywrócenia terminu, która nie jest czynnością o charakterze faktycznym lecz rozstrzygnięciem procesowym kwestii incydentalnej w postępowaniu. Reasumując to co powiedziano: w postępowaniu dotyczącym przyznania pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" przewidziano możliwość zaskarżania do sądu administracyjnego rozstrzygnięć o odmowie pomocy, który przeprowadza kontrolę ich legalności, a zatem podmioty mające interes prawny doznają pełnej ochrony procesowej. Nie przysługuje natomiast skarga do sądu na rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu. Dlatego też należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. prawidłowo odrzucił zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę E. K. jako niedopuszczalną. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.