II GSK 696/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K M od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 707/16 w sprawie ze skargi K M na decyzję Dyrektora Izby Celnej w S z dnia [..] kwietnia 2016 r. nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K M na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S kwotę 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę K M (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w S (dalej: Dyrektor) z dnia [..] kwietnia 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 9 kwietnia 2015 r. funkcjonariusze celni przeprowadzili kontrolę na stacji paliw w Szczecinie w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.). Funkcjonariusze przeprowadzili gry kontrolne na dwóch znajdujących się tam automatach i ustalili, że są to automaty do gier losowych w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.g.h. Ustalono, że właścicielem zatrzymanych automatów jest skarżący. Do akt sprawy włączono między innymi opinie biegłego sądowego z badania obu zabezpieczonych automatów. Decyzją z dnia [..] stycznia 2016 r. Naczelnik Urzędu Celnego w S wymierzył skarżącemu karę w wysokości 24.000,00 zł z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry. Dyrektor po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. WSA w Szczecinie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd powołał się na uchwałę NSA z 16 maja 2016 r., II GPS 1/16, z której wynika, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny – w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE – charakter art. 14 ust. 1 u.g.h. Poza tym z uchwały wynika, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem – od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry – podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. NSA wyjaśnił w uchwale, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie pozostaje w tego rodzaju (funkcjonalnym) związku z technicznym przepisem art. 14 tej ustawy, który to związek, zawsze i bezwarunkowo – a więc, bez względu na elementy i okoliczności konkretnych stanów faktycznych obrazowanych przywołanymi powyżej przykładami – uzasadnia odmowę jego zastosowania, jako podstawy nałożenia kary pieniężnej, ilekroć podmiot urządzający gry na automatach czyni to poza kasynem gry. WSA w Szczecinie stwierdził, że urządzanie gier nie może być utożsamiane z kwestią ich fizycznego prowadzenia i powinno być rozumiane w szerszy sposób. Pojęcie to oprócz aspektów formalno-prawnych obejmuje także m.in. kwestie posiadania i udostępniania sprzętu do gier, zarządzania nim oraz wykorzystywania określonego oprogramowania. Jak wynika z akt sprawy, w tym umowy najmu, to skarżący dysponuje i rozporządza skontrolowanymi urządzeniami, co potwierdza m.in. § 3 pkt 3 umowy najmu, zgodnie z którym najemca ponosi pełną odpowiedzialność prawną związaną z funkcjonowaniem i eksploatacją urządzeń włączając w to zapewnienie obsługi prawnej w niezbędnym zakresie. Skarżący na żadnym etapie prowadzonego postępowania, nie kwestionował tego, że jest właścicielem automatów. Skoro skarżący nie miał koncesji na działalność w zakresie gier na automatach, to tym samym był on urządzającym gry na automatach poza kasynem gry. Sąd I instancji podał, że z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. wynika, że urządzającym grę na automatach jest każdy podmiot, który organizuje grę hazardową bez względu na to, czy obiektywnie jest zdolny do spełnienia jednego z warunków uzyskania koncesji (zezwolenia) w postaci odpowiedniej, ustawowo określonej formy prawnej prowadzonej działalności regulowanej. Przepis ten nie uzależnia nałożenia kary z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry od formy prawnej podmiotu urządzającego taką grę. Wobec zarzutu skarżącego, że osoba fizyczna nie jest podmiotem zobowiązanym do uzyskania zezwolenia na prowadzenie kasyna gry, a tym samym nie może ponosić sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Sąd I instancji wskazał, że osoby fizyczne prowadzą swą działalność w oparciu o ustawę z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Z art. 46 ust. 1 pkt 7 wynika, że uzyskania koncesji wymaga, m.in. prowadzenie kasyna gry. Tym samym z ustawy tej wynika, że osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą powinna być świadoma jakie przywileje, obowiązki i ograniczenia działalności jej dotyczą. Sąd I instancji stwierdził, że przepisy przejściowe ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych z 12 czerwca 2015 r., dotyczą jedynie podmiotów, które w dniu wejścia w życie ww. ustawy, tj. 3 września 2015 r. prowadziły legalnie działalność z zakresu gier hazardowych na podstawie uzyskanej koncesji lub zezwolenia. Ustawa zmieniana nie zawiera unormowań obejmujących podmioty, które prowadzą działalność określoną w art. 6 ust. 1–3 i 7 ust. 2, a które jednocześnie nie posiadają stosownej koncesji czy zezwolenia. Przepisy przejściowe u.g.h. regulują jedynie wpływ nowej ustawy na stosunki (prawa i obowiązki) powstałe pod działaniem ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych i mają za zadanie złagodzić uciążliwości związane ze zmianami ustawy o grach hazardowych dla podmiotów legalnie prowadzących działalność. K M zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: I. Prawa materialnego, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia: 1. przez niewłaściwe zastosowanie: – art. 89 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 14 u.g.h. przez przyjęcie, iż przepisy te obowiązują i mogą być stosowane, podczas gdy są one przepisami technicznymi, nienotyfikowanymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienianej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., wobec czego nie mogą być stosowane. – art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 1 pkt 1 ppkt a oraz art. 129 ust. 3 u.g.h. przez ich błędną interpretację i niedostrzeżenie, że są to przepisy, które nie były notyfikowane Komisji Europejskiej oraz nie były przedmiotem pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Fortuna i inni oraz C-303/15, wskutek czego zignorowano zasadę pełnej skuteczności prawa wspólnotowego w zakresie systemu zakazów i licencji, który wobec braku notyfikacji jest bezskuteczny. 2. przez błędną wykładnię: – art. 4 ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie u.g.h. (Dz.U. 2015 r. poz. 1201; dalej: ustawa o zm. u.g.h.), polegającą na nieodniesieniu się do obowiązku dostosowania do wprowadzonych przedmiotowym przepisem wymogów do dnia 1 lipca 2016 r. dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą co w konsekwencji powoduje niemożność zastosowania art. 14 u.g.h. przed wskazanym okresem, względem skarżącego; – art. 91 ust. 3 Konstytucji, polegającą na uznaniu, że wobec kolizji prawa wspólnotowego z prawem krajowym, nadrzędna w stosowaniu jest Konstytucja RP, podczas gdy pierwszeństwo w stosowaniu mają ratyfikowane umowy międzynarodowe i to one winny być respektowane w pierwszej kolejności; – fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 r., zwanym Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569) oraz naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22, art. 61, art. 7 Konstytucji RP, przez zastosowanie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która została uchwalona z pominięciem procedury notyfikacji, a zatem z naruszeniem procedury ustawodawczej i jako taka nie obowiązuje. – przez pomięcie: – art. 6 ust. 4 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.h., w sytuacji gdy do poniesienia kary pieniężnej może być zobowiązany jedynie podmiot wymieniony w tym przepisie i nie jest nim osoba fizyczna, II. Przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu techniczności przepisów ustawy o grach hazardowych wraz z obszerną argumentacją Skarżącego wskazującą na ten fakt, w kontekście uznania, iż nie powinny być w związku z tym stosowane, co doprowadziło do wadliwego ustalenia podstawy rozstrzygnięcia, a w konsekwencji błędnego uznania, że art. 14 i 89 ust. 1 i 2 u.g.h. mogą być stosowane, mimo ich charakteru. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty podnoszące naruszenie prawa procesowego, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że dokonanie prawidłowej oceny stosowania prawa materialnego w postępowaniu przed organem oraz kontroli tego procesu przez Sąd I instancji jest możliwe dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA niezasadne są podniesione w tej skardze zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów procesowych. Spośród tych zarzutów najdalej idącym jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku jest tego rodzaju naruszeniem, które w przypadku gdyby zostało potwierdzone w postępowaniu kasacyjnym musiałoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku niezależnie od zasadności innych zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA niezasadne są podniesione w tej skardze zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów procesowych. Spośród tych zarzutów najdalej idącym jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku jest tego rodzaju naruszeniem, które w przypadku gdyby zostało potwierdzone w postępowaniu kasacyjnym musiałoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku niezależnie od zasadności innych zarzutów kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie naruszył treści art. 141 § 4 p.p.s.a. W dyspozycji tego przepisu zostały wskazane formalne elementy uzasadnienia, więc jego części składowe, które muszą się w nim znaleźć, by można przyjąć, że uzasadnienie spełnia wymogi formalne. Braki uzasadnienia w zakresie wyczerpującego odniesienia się do zarzutów skargi, gdyby nawet były, to nie są to okoliczności, które dawałyby podstawę do twierdzenia, że uzasadnienie nie spełnia warunków z art. 141 § 4 p.p.s.a. Podobnie należy odnieść się do możliwości kwestionowania trafności poglądów Sądu I instancji w zakresie stosowania prawa materialnego i procesowego. Jeżeli w tym zakresie doszło do naruszenia prawa, to takich wad nie można zwalczać naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., ale należy to czynić przez pryzmat art. 145 § 1–3 lub art. 151 p.p.s.a. w związku z naruszeniem właściwych przepisów materialnych lub procesowych. Niezależnie od przedstawionych uwag Sąd II instancji zauważa, że zwięzłość i syntetyczne ujęcie skargi to cechy pożądane w każdym uzasadnieniu, również skargi kasacyjnej, czego strona skarżąca kasacyjnie zdaje się nie zauważać. Z tych powodów zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za chybiony. Za oczywiście niezasadne należy uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów materialnych. W tym zakresie Sąd II instancji dopatruje się kilku powodów ich nietrafności. Pierwszym jest to, że są to zarzuty stawiane w sposób wadliwy formalnie. Dla Sądu II instancji jest oczywiste, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów wskazanych w zarzutach. Nie mógł tego uczynić, bo przecież Sąd I instancji ich nie stosował. Sąd ten kontrolował stosowanie tych przepisów, a więc mógł naruszyć tylko te przepisy, które są związane z kontrolą sądowoadministracyjną, a tych strona nie wskazuje. Ten rodzaj wady nie daje podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej, bo taka jest konsekwencja uchwały NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10.09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1, jednak poważnie ogranicza możliwości kontroli wyroku w postępowaniu kasacyjnym. Zasadniczo ograniczają się one do tego zakresu, który Sąd II instancji może jednoznacznie ustalić na podstawie treści uzasadnienia. Analiza tej właśnie treści prowadzi zasadniczo do wniosku, że strona kwestionuje wyrok Sądu I instancji i twierdzi, że jest wadliwy, bo oddala skargę, w sytuacji gdy powinien ją uwzględnić ze względu na techniczny charakter art. 89 ust. 1 i ust. 2 u.g.h. w związku z art. 14 ust. 1 tej ustawy oraz jej przepisami przejściowymi, a szczególnie z art. 129 ust. 3 u.g.h. Zarzut tak zbudowany jest zasadniczo nietrafny. Kwestia technicznego charakteru art. 89 ust. 1 i ust. 2 u.g.h. w związku z art. 14 ust. 1 u.g.h. i art. 129 ust. 3 tej ustawy jest w orzecznictwie przesądzona, co autor skargi kasacyjnej jako podmiot profesjonalny wie lub wiedzieć powinien. Z tego powodu Sąd II instancji nie widzi potrzeby przywoływania własnych i jednolitych poglądów, które znajdują pełne odzwierciedlenie w tezie i uzasadnieniu uchwały NSA z 16 maja 2016 r., II GSP 1/16, CBOiS, w której jednoznacznie przesądzono, że brak notyfikacji przepisów u.g.h. nie ma znaczenia dla nałożenia kary niezależnie od tego, że art. 14 ust. 1 u.g.h. ma charakter techniczny. Z tego względu tak ujęty zarzut kasacyjny należało uznać za niezasadny. Pozostałe zarzuty procesowe są również nietrafne, ale przede wszystkim dlatego, że nie zostały poprawnie uzasadnione. Art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że elementem formalnym skargi kasacyjnej ma być określenie zarzutów i ich uzasadnienie. Ten wymóg skargi kasacyjnej jest niekonwalidowalny nawet przy odwołaniu się do uchwały NSA z 26 października 2009 r. To oznacza, że Sąd II instancji może rozpoznawać tylko te zarzuty, które konkretnie uzasadniają istotę naruszenie jakiej dopuścił się Sąd I instancji. Zatem jeżeli strona wskazuje konkretne przepisy naruszone przez Sąd I instancji, to ma także konkretnie wskazać na czym polega ich naruszenie. Posługiwanie się w tym zakresie ogólnikami albo nic nie znaczącymi fragmentami różnych orzeczeń nie spełnia wymogów prawa. Oczywiście Sąd II instancji nie może zgodzić się z poglądem skargi kasacyjnej, bo ten został sformułowany stanowczo, że do ukarania, skarżącego kasacyjnie nie mogło dojść, bo na przeszkodzie stał art. 4 ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1201). Analiza treści wskazanego przepisu nie prowadzi do wniosku, by do dnia 1 lipca 2015 r. nie można było prowadzić postępowań w stosunku do podmiotów urządzających gry w sposób niezgodny z ustawą. Wskazany przepis jednoznacznie stanowi, że przedmioty, które prowadzą działalność w zakresie określonym w powołanych w tym przepisie zakresach na podstawie koncesji lub zezwoleń mają obowiązek dostosowania się do wymogów określonych w art. 1 ustawy zmieniającej. Zatem treści tego przepisu nie można odnosić do podmiotów, które urządzały gry bez prawem określonych warunków, a więc bez koncesji lub zezwoleń. Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.