II GSK 721/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędziowie Kazimierz Brzeziński NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. – "E." Ochrona Osób, Mienia i Usługi Detektywistyczne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1779/04 w sprawie ze skargi R. K. – "E." Ochrona Osób, Mienia i Usługi Detektywistyczne na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. K. – "E." Ochrona Osób, Mienia i Usługi Detektywistyczne na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 marca 2007 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1779/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę R. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2004 r. o nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Decyzja ta utrzymała w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. o nr [...]. Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organu administracji, który stwierdził, że podczas przeprowadzonej u R. K. kontroli w dniach od 5 do 6 listopada 2003 r. ustalono brak prowadzenia kompletnej dokumentacji przez blisko 3 lata od uzyskania koncesji. Z wymaganej dokumentacji prowadzono jednie "rejestr zawartych umów" oraz "wykaz zatrudnionych pracowników" przedstawiony w terminie późniejszym. Natomiast wymagane "księgi realizacji umów" w trakcie całego postępowania nie zostały przedstawione. Nie przestrzegał też czasu przechowywania dokumentacji, nie powiadomił organu koncesyjnego o podjęciu działalności gospodarczej, nie powiadomił także o zmianie miejsca zamieszkania. W związku z powyższym, po wszczęciu postępowania organ zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o wydanie opinii w sprawie cofnięcia koncesji. Komendant pozytywnie zaopiniował prowadzenie działalności gospodarczej i wypowiedział się, że nie stanowi ona zagrożenia dla ładu i porządku publicznego. Organ koncesyjny nie uwzględnił opinii o ogólnym charakterze, skoro kontrola wykazała powyższe uchybienia. W złożonym wyjaśnieniu do protokołu kontroli strona podała, że nie jest w stanie przedstawić wykazu zatrudnionych pracowników ochrony i księgi realizacji umów. W czasie dwudniowej kontroli nie okazano tych dokumentów. Przedstawiony w terminie późniejszym zaprowadzony "wykaz zatrudnionych pracowników ochrony" nie usprawiedliwia braku wykonania obowiązku, przy czym do dnia wydania decyzji nie przedstawiono "księgi realizacji umów". Powyższe uchybienia stanowią naruszenie przepisów art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 ze zm.), jak również § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania (Dz. U. Nr 69, poz. 458). Podkreślono przy tym, że jest to działalność o szczególnym charakterze, związana z koniecznością zachowania szczególnych wymagań co do przestrzegania prawa. Uzasadnia to stosowanie surowych kryteriów oceny podmiotu gospodarczego, który uzyskał koncesję na prowadzenie działalności, uczestnicząc w istocie w realizacji zadań państwa w zakresie zapewnienia ładu i porządku publicznego. Usługi te łączą się ze szczególnymi uprawnieniami podmiotu legitymującego się koncesją wydaną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, na którym ciąży odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego. Działalność ta podlega wszechstronnej kontroli pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Z uwagi na powyższe, skoro wydana decyzja nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, skarga podlegała oddaleniu. W skardze kasacyjnej R. K. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji z uwzględnieniem zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, skarżący zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. "c", 16, 19 ust. 1, 22 ust. 1 pkt 1 "b" ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 1997 r. Nr 114, poz. 740 z późn. zm.). Powołując się na naruszenie przepisów postępowania w zakresie istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy, zarzucił uchybienie art. 106 § 3, 145 § 1 pkt 1 lit. "c", 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a także art. 7, 8, 9, 10, 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu podał, że bez przerwy prowadził tę samą działalność, tj. od 11 lutego 1992 r. Koncesję uzyskał w dniu 22 lutego 2001 r. w związku z ponownym złożeniem wniosku. Spowodowane to było kompleksowym uregulowaniem sytuacji prawnej. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie o braku powiadomienia koncesanta o podjęciu działalności. W ocenie skarżącego, uzyskane zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 1994 r. stanowiącego podstawę do przyznania regonu było wystarczającym powiadomieniem. Skarżący prowadził i przechowywał dokumenty dotyczące zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych umów. Istotnie, nie prowadził księgi realizowanych umów, ale nie ma to większego znaczenia w sprawie. Powyższą dokumentację przedstawił kontrolującemu. W ramach prowadzonej działalności zachowywał formę pisemną umów. Po zakończeniu kontroli stawił się w Ministerstwie, gdzie okazano mu akta firmy i poproszono o zapoznanie się z nimi i złożenie podpisu. Uczynił to, lecz ma zastrzeżenia, że wcześniej nie poinformowano w jakim celu ma się stawić. Brak poinformowania o stwierdzonych uchybieniach i ewentualnego ich usunięcia narusza wyżej wymienione zasady postępowania administracyjnego. Pozytywna opinia Komendanta Policji w Ł., dobre opinie firm ochranianych, nie zostały uwzględnione. Oznacza to, że materiał nie został w całości przeanalizowany i z tego powodu nastąpiła błędna ocena stanowiska organu koncesyjnego. Powyższe zarzuty przemawiają za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Pełnomocnik Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podał, że podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania spawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania obejmują naruszenie art. 106 § 3, 145 § 1 pkt 1 lit. "c", 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 7, 8, 9, 10, 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są zasadne. Zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania obejmujący naruszenie art. 106 § 3 cytowanej wyżej ustawy należało rozważyć w kategoriach oceny naruszenia pozostałych powołanych przepisów proceduralnych, ale także nie powołanego przez skarżącego art. 134 § 1 i 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Chodzi więc o prawidłowe działania Sądu I instancji z urzędu, skoro brak było działania strony na wniosek. Należało wówczas brać pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Skarżący odwołując się do naruszenia art. 106 § 3 powyższej ustawy uznał, że nie uwzględniono i nie rozpatrzono wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz przekroczono granice swobodnej oceny dowodów. Podkreślić należy, że przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów wymaga oddzielnego omówienia, zaś o jakie okoliczności faktyczne chodzi skarżący bliżej nie określił. Powołując powyższe uznał, że Sąd I instancji zobligowany był do działań z urzędu. Powołany przepis art. 106 § 3 ustawy określa, że przed sądem administracyjnym obu instancji możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji. Sąd może dopuścić przeprowadzenie dowodu z dokumentu, jeżeli w jego ocenie jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżący powołując naruszenie art. 106 § 3 nie wskazał żadnych dowodów z dokumentów (w obu instancjach), nie przytoczył o jakie okoliczności chodzi, nie powołał też żadnych innych przepisów proceduralnych jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, a więc przepisów, pod rządami których został wydany zaskarżony wyrok. Znaczenie powyższe polega na tym, że w postępowaniu kasacyjnym nie rozpatruje się danej sprawy po raz drugi od początku do końca w granicach art. 134 i 135 cytowanej wyżej ustawy, a ocenia się jedynie w granicach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej. Chodzi więc o wykazanie naruszenia prawa przez Sąd, czyli przepisów sądowoadministracyjnych, a nie postępowania przed organami administracji publicznej. W ramach tej podstawy skargi kasacyjnej skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut zaś przekroczenia granic oceny dowodów w ocenie skarżącego został sprowadzony do bezpodstawnego przyjęcia naruszenia podstaw cofnięcia koncesji. Z tym zarzutem skarżący łączy niezasadne cofnięcie tej koncesji. Należało wobec powyższego ocenić – czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony i oceniony i czy istniały podstawy do cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej i czy przy tej ocenie nie naruszono uprawnień skarżącego jako strony. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że stan faktyczny został ustalony w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ koncesyjny. Skarżący nie zakwestionował wyników tej kontroli, został z nimi zapoznany, złożył też stosowne wyjaśnienia. Nie można wobec tego przyjąć, że uprawnienia jego jako strony też zostały naruszone. O ile w zarzutach skargi kasacyjnej odwołał się do tych uprawnień, to uzasadnienie skargi tego zagadnienia bliżej nie rozwija. Połączenie tego zarzutu z brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bez bliższego sprecyzowania o jakie okoliczności chodzi, uniemożliwia kontrolę Sądu II instancji. Dodać przy tym należy, że kontrola Sądu II instancji nie obejmuje bezpośredniej oceny naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, o których mowa w zarzutach skargi kasacyjnej. Oddzielnego omówienia w sprawie wymagają też kolejne zarzuty naruszenia prawa materialnego podane w skardze kasacyjnej. Skarżący powołał błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Podczas gdy przepis art. 174 pkt 1 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, że o ile w skardze kasacyjnej powołuje się na naruszenie prawa materialnego, to chodzi o błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenia te mogą się nawzajem wykluczać bądź nie wykluczać. W pierwszym przypadku chodzi o sytuację, gdy zastosowany przepis był właściwy lecz jego treść została błędnie zrozumiana lub źle zinterpretowana. W drugim przypadku chodzi natomiast o sytuację, gdy posłużono się przepisem nieznajdującym zastosowania w danym stanie faktycznym, czyli niewłaściwie porównano ustalony w sprawie stan faktyczny z hipotetycznym stanem faktycznym wynikającym z hipotezy normy prawnej. Sąd przyjął, że w sprawie chodzi o błędną wykładnię, skoro skarżący wywodzi brak spełnienia przesłanek do cofnięcia koncesji przy przyznaniu popełnionych uchybień polegających na braku prowadzenia księgi realizacji umów. Zakwestionowany przepis art. 22 ust. 1 pkt 1 "b" ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 1997 r. Nr 114, poz. 740 ze zm.) przewiduje obligatoryjne cofnięcie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług, ochrony osób i mienia między innymi, jeżeli przedsiębiorca nie wykonuje obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 1 tej ustawy. Przepis zaś art. 19 ust. 1 tej ustawy enumeratywnie wymienia obowiązki przedsiębiorcy w tym zakresie. Brak spełnienia choćby jednego z tych obowiązków jest podstawą do cofnięcia koncesji. Skarżący sam przyznał nawet w skardze kasacyjnej, że nie prowadził księgi realizacji umów. Brak ten został wymieniony w pkt 2 tegoż przepisu i mógł stanowić już samodzielną podstawę do cofnięcia koncesji. Inne wymogi przedsiębiorcy, to powiadomienie organu koncesyjnego o podjęciu działalności gospodarczej. Skarżący też tego wymogu nie dopełnił, co także przyznał. Wbrew twierdzeniom nie był z tego obowiązku zwolniony przy uzyskaniu kolejnej koncesji, gdyż nowa koncesja kształtowała nową sytuację prawną przedsiębiorcy. Z akt sprawy wynika, że z wymaganej dokumentacji prowadzono jedynie rejestr zawartych umów oraz wykaz zatrudnionych pracowników, uzupełniony i przedstawiony już w trakcie przeprowadzanej kontroli. Brak ten naruszył także przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 27 maja 1998 r. Brak prowadzenia kompletnej dokumentacji stwierdzono przez okres 3-ch lat od uzyskania koncesji. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że naruszony został art. 16 tej ustawy. Przepis ten zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do zasięgnięcia opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji przy cofnięciu koncesji. Z treści przepisu nie wynika zakaz cofnięcia koncesji przy opinii pozytywnej. Trafnie z ustaleń Sądu I instancji wynika, że opinia ta nie zmieniła stanu faktycznego ustalonego w wyniku kontroli działalności gospodarczej wykonywanej na podstawie koncesji. Nie ma także znaczenia przy powyższych uchybieniach jaki rodzaj obiektów objęty był zakresem działalności skarżącego. Nie mógł tego rzutować na przyjęcie uchybienia art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. "c", skoro omawiany przepis art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy nie pozostawia organowi koncesyjnemu wyboru rodzaju zastosowanego środka. Organ koncesyjny musiał zastosować się do nakazu ustawy i cofnąć koncesję, skoro jest to działalność o szczególnym charakterze, związana z koniecznością zachowania szczególnych wymagań co do przestrzegania prawa. Surowe kryteria oceny podmiotu gospodarczego wynikają z realizacji zadań państwa w zakresie zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego. Skarga kasacyjna wobec powyższego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 204 pkt 1, 205 § 2 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).