II GSK 736/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. K. S. "W." w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Kr 1237/09 w sprawie ze skargi U. K. S. "W." w K. na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie podziału środków na realizację zadania publicznego w ramach otwartego konkursu ofert oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1237/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę U. K. S. "W." w K. na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], w przedmiocie podziału środków na realizację zadania publicznego w ramach otwartego konkursu ofert. Skarga została wniesiona po nieuwzględnieniu przez Prezydenta Miasta K. (zarządzenie z dnia [...] lipca 2009 r.) wystosowanego przez skarżącego (pismo z dnia [...] maja 2009 r.) wezwania do usunięcia naruszenia prawa przy wydawaniu wspomnianego zarządzenia z dnia [...] stycznia 2009 r., a także po uprzednim nieuwzględnieniu przez organ administracji (pismo z dnia [...] kwietnia 2009 r.) złożonego przez stronę protestu (pismo z dnia [...] marca 2009 r.). Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organu administracji publicznej, który stwierdził, że w dniu [...] grudnia 2008 r. U. K. S. "W." w K. (dalej jako: UKS "W.", Klub, skarżący) złożył ofertę w organizowanym przez Gminę Miejska K. otwartym konkursie ofert na realizację w roku 2009 przez organizacje pozarządowe oraz inne podmioty prowadzące działalność pożytku publicznego zadania pod nazwą "Upowszechnianie kultury fizycznej i sportu", którego zasady określono w zarządzeniu Prezydenta Miasta K. z dnia z dnia [...] października 2008 r., nr [...]. Zaskarżonym zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Prezydent Miasta K. zaakceptował wyniki I etapu otwartego konkursu ofert na rok 2009 w ramach zadania pod nazwą "Upowszechnienie kultury fizycznej i sportu". W odpowiedzi na pismo UKS "W." z dnia [...] lutego 2009 r. Urząd Miasta K. poinformował Klub (pismo z dnia [...] lutego 2009 r.), że jego oferta nie została poddana ocenie merytorycznej na wniosek Komisji do spraw oceny ofert na 2009 r. w zakresie upowszechniania kultury fizycznej i sportu, organizacji imprez sportowo-rekreacyjnych, organizacji rekreacyjnych obozów sportowych dla dzieci i młodzieży oraz remontów obiektów kultury fizycznej będących własnością Gminy Miejskiej K. (dalej jako: Komisja ds. oceny ofert), zawarty w protokole z posiedzenia Komisji z dnia [...] stycznia 2009 r., a to z uwagi na uchybienia stwierdzone w latach 2007-2008 przez ówczesny Wydział Spraw Społecznych w realizacji umowy nr [...] z dnia [...] września 2007 r. w pełnieniu funkcji inwestora zastępczego przy modernizacji obiektów przy ul. [...], zawartej pomiędzy UKS "W." a Gminą Miejską K. Analiza dokumentów dotyczących realizacji wspomnianej umowy miała wykazać: niewywiązanie się z warunków umowy, zawłaszczenie do swojej dyspozycji części środków budżetowych w wysokości [...] zł, przekazanych przez Wydział Finansowy UMK na konto UKS "W.", przeznaczonych na zapłacenie faktury VAT Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., wystawionej przez wykonawcę robót budowlanych (faktura została wystawiona na podstawie bezusterkowego protokołu i przyjęta bez uwag przez UKS "W."), nieprzekazanie zapłaty należności na konto wykonawcy robót U. sp. z o.o., przeznaczenie przez Zarząd UKS "W." Uchwałą nr 5 z dnia [...] września 2008 r. dotacji na inne cele, których nie przewiduje omawiana umowa ([...] zł na wynajem obiektów sportowych). Zdaniem organu administracji, powyższe okoliczności jednoznacznie wskazywały na wykorzystanie dotacji celowej udzielonej z budżetu Gminy Miejskiej K. niezgodnie z przeznaczeniem, co skutkuje sankcją systemową z art. 145 ust. 6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) w postaci wykluczenia prawa otrzymania dotacji przez kolejne 3 lata, licząc od dnia stwierdzenia nieprawidłowego wykorzystania dotacji. Zmiany dokonanej przez organ administracji oceny nie uzasadniały podnoszone przez stronę okoliczności, że w związku z umową z dnia [...] września 2007 r. Klub nie dysponował środkami budżetowymi, a kwotę [...] zł Klub potrącił wykonawcy w związku z opóźnieniem realizacji przedmiotu umowy (zgodnie z umową między UKS "W." a wykonawcą), zaś sama umowa z dnia [...] września 2007 r. była umową cywilną a nie umową dotacji i w związku z tym Klub nie mógł przeznaczyć dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, bowiem nie dysponował z tego tytułu żadną dotacją. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skargi, że zaskarżonym zarządzeniem organ administracji naruszył art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.). Pierwszy z tych przepisów stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych we współpracy z organizacjami pozarządowymi prowadzącymi działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Współpraca ta może odbywać się w szczególności w formie zlecania organizacjom pozarządowym realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie. W związku z tym (na podstawie art. 11 ust. 3 omawianej ustawy) organizacje pozarządowe uczestniczą w otwartym konkursie ofert. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydent Miasta K. zmierzając do realizacji tych celów ogłosił i przeprowadził otwarty konkurs ofert, zmierzający do wyłonienia podmiotów, którym powierzone zostaną środki na realizację określonych zadań publicznych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prezydent Miasta K. prowadząc postępowanie konkursowe działał w zgodzie z art. 15 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oceniając możliwości wykonania zadania przez organizację pożytku publicznego. Wymieniony przepis upoważniał, a nawet zobowiązywał, organ administracji publicznej do oceny w omawianym zakresie. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że art. 145 ust. 6 ustawy o finansach publicznych wyklucza prawo otrzymania dotacji - w przypadku wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem - przez kolejne 3 lata, od dnia stwierdzenia nieprawidłowego wykorzystania dotacji. Zdaniem Sądu, powołany przepis nie ustanawia warunku wydania decyzji w sprawie nieprawidłowego wykorzystania dotacji, a skutek łączy jedynie ze "stwierdzeniem nieprawidłowego wykorzystania dotacji". Zdaniem Sądu pierwszej instancji stwierdzenie nieprawidłowości wykorzystania dotacji nie jest obwarowane jakimikolwiek wymogami formalnymi, a zatem może nastąpić np. w oparciu o dokumenty czy informacje posiadane przez organ z urzędu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ administracji posiadał wystarczające podstawy do stwierdzenia nieprawidłowego wykorzystania dotacji celowej w latach 2007 – 2008 przy modernizacji obiektów sportowych znajdujących się przy [...] LO w K. w oparciu o umowę z dnia [...] września 2007 r. zawartą pomiędzy UKS "W." a Gminą Miejską K. w sprawie pełnienia funkcji inwestora zastępczego przy modernizacji obiektów sportowych. Wspomniana umowa z dnia [...] września 2007 r. była typową umową o wykorzystanie dotacji, bowiem zawierała wszelkie elementy wymienione w art. 131 ustawy o finansach publicznych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, dokumenty znajdujące się w aktach sprawy oraz twierdzenia i zarzuty podnoszone w pismach procesowych jednoznacznie wskazują, że Gmina K. odstąpiła od umowy z dnia [...] września 2007 r. z uwagi na problemy z jej realizacją. Wystąpiła także z powództwem cywilnym przeciwko stronie skarżącej o zwrot dotacji w kwocie [...] zł. Także sama strona skarżąca przyznała i udokumentowała to stosownymi pismami i uchwałami, że środki pochodzące z dotacji, przekazane przez Gminę, zostały zatrzymane przez UKS "W." w ramach potrącenia kary umownej z wynagrodzenia wykonawcy, a następnie nie zostały zwrócone, lecz przeznaczone na własne cele (to jest wynajem innych obiektów sportowych dla uczniów [...] LO, którzy na skutek niezrealizowania w terminie inwestycji nie mieli gdzie odbywać zajęć z wychowania fizycznego). W ocenie Sądu pierwszej instancji, UKS "W." nie posiadał kompetencji do dysponowania środkami finansowymi przekazanymi w ramach dotacji i wykorzystywania ich na cele inne, niż określała to umowa. Niewykorzystana dotacja w części odpowiadającej karze umownej winna zostać zwrócona dysponentowi środków. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu administracji, że wspomniane okoliczności pozwalały prowadzącym konkurs w sprawie podziału środków na zadanie "Upowszechnianie kultury fizycznej i sportu" w 2009 r. przyjąć, iż stwierdzone jest nieprawidłowe wykorzystanie dotacji w latach 2007 – 2008, skutkujące wykluczeniem prawa otrzymania kolejnej dotacji przez stronę skarżącą przez kolejne 3 lata, w oparciu o art. 145 ust. 6 w związku z art. 190 ustawy o finansach publicznych. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył U. K. S. "W." z siedzibą w K., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływana dalej jako: p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 11 – 19 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz art. 131 ust. 2 i art. 145 ust. 1 i 6 w związku z art. 190 ustawy o finansach publicznych, skutkujące nieuzasadnionym przyjęciem, że umowa nr [...] z dnia [...] września 2007 r. zawarta pomiędzy Gminą Miejską K. a UKS stanowiła umowę dotacji, a w konsekwencji uznanie, że znajdują do niej zastosowanie przepisy dotyczące sankcji za niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji; 2. naruszenie przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 145 ust. 6 ustawy o finansach publicznych skutkującą nieuzasadnionym przyjęciem, że do wykluczenia prawa do otrzymania dotacji przez 3 kolejne lata nie jest potrzebne wydanie decyzji stwierdzającej nieprawidłowe wykorzystanie dotacji, ani decyzji o zwrocie nieprawidłowo wykorzystanej dotacji; 3. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuwzględnieniu skargi do WSA i jej oddaleniu, pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, gdy tymczasem zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2009 r. jest wadliwe ponieważ narusza (niezależnie od przepisów wskazanych powyżej w punkcie 1 i 2) art. 6 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływana jako: k.p.a.) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 4. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nierozpoznaniu całości sprawy i niezbadaniu w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta K. i postępowania administracyjnego; 5. naruszenie przepisu postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustosunkowania się do podniesionych w skardze zarzutów i twierdzeń dotyczących okoliczności potwierdzających kwalifikację umowy z dnia [...] września 2007 r. jako umowy cywilnoprawnej, co uniemożliwia prawidłową weryfikację postępowania w zakresie pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, a przez to właściwą kontrolę kasacyjną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona stwierdziła, że umowa z dnia [...] września 2007 r. nie stanowi umowy dotacji. Form zlecania realizacji zadań publicznych organizacjom pożytku publicznego jest wiele, przy czym w pierwszej kolejności są to formy o charakterze cywilnoprawnym, a w dalszej dopiero – formy określone przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a mianowicie powierzenie wykonywania zadań publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie ich realizacji lub wspieranie takich działań, wraz z udzieleniem dotacji na dofinansowanie ich realizacji. Zawarcie umowy z dnia [...] września 2007 r. nie zostało poprzedzone zorganizowaniem przez Gminę konkursu otwartego ani przetargu, które zmierzałyby do zawarcia tejże umowy. Oznacza to – zdaniem strony – że podstawy zawarcia wspomnianej umowy nie stanowiły przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, które zakładają zawarcie jednej z umów przewidzianych w art. 5 ust. 4 tej ustawy po zorganizowaniu konkursu otwartego. O tym, że umowa z dnia [...] września 2007 r. nie stanowi umowy dotacji świadczy także okoliczność, że została ona przedłużona aneksem. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, umowa ta nie zawiera elementów koniecznych umowy dotacji, przewidzianych w art. 131 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, o kwalifikacji umowy z dnia [...] września 2007 r. jako umowy cywilnoprawnej zdaje się zdawać sprawę sama Gmina, skoro w adnotacjach zawartych na odwrocie faktur wystawionych na podstawie omawianej umowy urzędnicy Gminy określali ją jako umowę - zlecenie. Ponadto Gmina wystąpiła z powództwem o zapłatę kwoty [...] zł z tytułu umowy z dnia [...] września 2007 r. na drogę postępowania cywilnego, a skoro pozew Gminy nie został odrzucony, to należy przyjąć, że sprawa ma charakter sprawy cywilnej, a nie administracyjnej. Nawet gdyby przyjąć, że umowa z dnia [...] września 2007 r. stanowi umowę dotacji (czemu strona kategorycznie zaprzecza), to Sąd pierwszej instancji również dopuścił się naruszenia art. 146 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, przyjmując, że o wykluczeniu prawa do otrzymania dotacji decyduje już samo stwierdzenie nieprawidłowego wykorzystania poprzednio udzielonej dotacji, bez konieczności wydawania w tym zakresie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Stanowisku temu przeczy treść art. 211 ustawy o finansach publicznych. Natomiast w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do wydania żadnego aktu administracyjnego stwierdzającego nieprawidłowe wykorzystanie dotacji, czy nakazującego jej zwrot przez skarżącego na rzecz Gminy. Argumentacja przyjęta przez Sąd pierwszej instancji prowadzi do kuriozalnego wniosku, że wystarczającym byłoby arbitralne stwierdzenie przez urzędnika, że doszło do nieprawidłowego wykorzystania dotacji, przy czym ani data, ani przyczyny takiego stwierdzenia nie byłyby beneficjentowi wiadome dopóki ten nie rozpocząłby starań o otrzymanie kolejnej dotacji. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi, a także nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi. W piśmie procesowym z dnia 18 marca 2010 r. uzupełniającym skargę kasacyjną strona wyjaśniła, że żądaniem pozwu Gminy Miasta K. nie został objęty zwrot dotacji w kwocie [...] zł, ale jest to sprawa tocząca się na podstawie powództwa o zapłatę kary umownej z tytułu nienależytego wykonania umowy w łącznej kwocie [...] zł. Gmina Miasta K. nigdy nie wzywała skarżącego do zwrotu rzekomej dotacji, domagając się jedynie przelania kwoty [...] zł na rzecz wykonawcy U. Sp. z o.o. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 14 maja 2010 r. strona wnosząca skargę kasacyjną podtrzymała w całości zarzuty i wnioski oraz twierdzenia na ich poparcie zawarte w złożonym środku odwoławczym, a ponadto odniosła się szczegółowo do argumentów przedstawionych w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji, wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną poprzez wskazanie zarzutów składających się na podstawy kasacyjne, określając tym samym granice skargi kasacyjnej, poza które Naczelny Sąd Administracyjny nie wychodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oparł swe rozstrzygnięcie na trzech zasadniczych założeniach. Po pierwsze, przyjął ustalenia faktyczne, w ramach których, obok relacji z przebiegu postępowania konkursowego, opisał sposób realizacji umowy z dnia [...] września 2007 r. zawartej pomiędzy UKS "W." a Gminą Miejską K. w sprawie pełnienia funkcji inwestora zastępczego przy modernizacji obiektów sportowych. Według przyjętych przez Sąd ustaleń istniały wystarczające podstawy do stwierdzenia nieprawidłowego wykorzystania w latach 2007 – 2008 kwot, określanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jako dotacje, przekazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego w związku z modernizacją obiektów sportowych znajdujących się przy [...] Licem Ogólnokształcącym w K. Gmina K. odstąpiła od umowy z dnia [...] września 2007 r. z uwagi na problemy z jej realizacją. Wystąpiła także z powództwem cywilnym przeciwko stronie skarżącej o zwrot kwoty [...] zł. Środki przekazane przez Gminę, zostały zatrzymane przez UKS "W." w ramach potrącenia kary umownej z wynagrodzenia wykonawcy, a następnie nie zostały zwrócone, lecz przeznaczone na własne cele (to jest wynajem innych obiektów sportowych dla uczniów [...] LO, którzy na skutek niezrealizowania w terminie inwestycji nie mieli gdzie odbywać zajęć z wychowania fizycznego). UKS "W." nie posiadał kompetencji do dysponowania przekazanymi środkami finansowymi i wykorzystywania ich na cele inne, niż określała to umowa. Po drugie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że Prezydent Miasta K. rozpatrując ofertę U. K. S. "W." w K. złożoną w otwartym konkursie ofert na realizację w roku 2009 przez organizacje pozarządowe oraz inne podmioty prowadzące działalność pożytku publicznego zadania pod nazwą "Upowszechnianie kultury fizycznej i sportu", którego zasady określono w zarządzeniu Prezydenta Miasta K. z dnia z dnia [...] października 2008 r., nr [...], kierował się przesłankami określonymi w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zgodnie z wymienionym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonego zarządzenia, "Organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert: 1) ocenia możliwość realizacji zadania przez organizację pozarządową (...)". Po trzecie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skutkiem wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem kwot przekazanych przez Gminę Miejską K. w związku z wykonywaniem przez UKS "W." umowy z dnia [...] września 2007 r., zachodziły podstawy do zastosowania sankcji określonej w art. 145 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z który to przepisem, "Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem wyklucza prawo otrzymania dotacji przez kolejne 3 lata, licząc od dnia stwierdzenia nieprawidłowego wykorzystania dotacji (...)". U. K. S. "W." w K. skutecznie podważył jedynie trzecie z wymienionych założeń. Co do pierwszego z założeń strona wnosząca skargę kasacyjną, skupiając się na ocenie charakteru umowy z dnia [...] września 2007 r., osiągnęła jedynie ten efekt, że trafnie zakwestionowała stanowisko Sądu, iż kwoty przekazane UKS "W." na podstawie tej umowy stanowiły wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem dotację celową. Drugie z założeń Sądu w ogóle nie zostało wzruszone, gdyż art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie został wymieniony w skardze kasacyjnej jako naruszony. Nie zostało zatem skutecznie podważone stanowisko, że Prezydent Miasta K. postąpił zgodnie z prawem dokonując zaskarżonym do sądu administracyjnego zarządzeniem podziału środków na realizację zadania publicznego w ramach otwartego konkursu ofert w ten sposób, że odmówił uwzględnienia oferty UKS "W." mając podstawy do przyjęcia, iż sposób wykonania umowy z dnia [...] września 2007 r. nie rokuje możliwością prawidłowej realizacji zadania publicznego. Ocena, czy równocześnie zachodziły przesłanki zastosowania sankcji określonej w art. 145 ust. 6 ustawy o finansach publicznych nie mogła powodować uznania tego stanowiska za nietrafne. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można odmówić słuszności zarzutom prawa materialnego, skutkiem czego doszło do sporządzenia częściowo błędnego uzasadnienia wyroku, co jednak nie powodowało uznania orzeczenia za niezgodne z prawem. Przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ustalenia nie dawały dostatecznej podstawy do uznania, że umowa z dnia [...] września 2007 r. stanowiła umowę dotacji, do której należałoby stosować art. 5 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 11 – 19 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz art. 145 ust. 1 i ust. 6 oraz art. 131 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Przedmiotem umowy było pełnienie przez UKS "W." funkcji inwestora zastępczego przy modernizacji obiektów sportowych. W żadnej z klauzul umownych nie użyto terminu "dotacja", wprowadzono natomiast instrumenty typowo cywilnoprawne, w szczególności zastrzeżono kary umowne oraz określono warunki odstąpienia od umowy. Zawarcie umowy nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem konkursu. Wśród aktów prawnych, które miały zastosowanie w sprawach nie uregulowanych umową nie wymieniono ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, wskazano natomiast, obok ustawy o finansach publicznych, regulacje z zakresu prawa cywilnego, prawa zamówień publicznych i prawa budowlanego. Wysokość kwot przekazywanych na realizację umowy nie została jednoznacznie określona, gdyż zależna była od zapisów faktur wystawianych przez wykonawców. Sposób wykonania umowy przez inwestora zastępczego stał się przyczyną wniesienia powództwa cywilnego. Wątpliwości co do charakteru prawnego omawianej umowy nie były najistotniejsze dla oceny możliwości zastosowania sankcji z art. 145 ust. 6 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 145 ust. 1 w zw. z art. 190 ustawy o finansach publicznych wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlegały zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych w określonym w omawianym przepisie terminie. Konkretyzacja tej normy prawa materialnego następowała w drodze decyzji wydawanej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 146 ust. 1 w zw. z art. 190 ustawy o finansach publicznych. Taka decyzja odpowiadała użytemu przez ustawodawcę w art. 145 ust. 6 ustawy o finansach publicznych pojęciu "stwierdzenia nieprawidłowego wykorzystania dotacji" stanowiącego przesłankę rozpoczęcia okresu stosowania sankcji polegającej na wykluczeniu prawa otrzymania dotacji. W niniejszej sprawie nie było sporne, że nie wydano decyzji, o jakiej mowa w art. 146 ust. 1 w zw. z art. 190 ustawy o finansach publicznych. Zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego nie stanowiła, jak to wyjaśniono, dostatecznej przesłanki skuteczności skargi kasacyjnej. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie były zasadne. Wymienione jako naruszone przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. określają sposób orzekania przez wojewódzkie sądy administracyjne w przypadkach stwierdzenia naruszeń prawa materialnego lub procesowego względnie braku takich naruszeń. Zarzut ich naruszenia może być skuteczny jedynie wtedy, gdy zostaną wskazane naruszone przepisy prawa materialnego lub procesowego. Strona wnosząca skargę kasacyjna wymieniła art. 6 i art. 8 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w postępowaniu konkursowym, o jakim mowa w art. 11 – 19 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, które nie odpowiada żadnemu z postępowań wymienionych w art. 1 i art. 2 k.p.a. Poza tym tryb i zasady postępowania konkursowego regulowane są przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zgodnie z zasadą zawartą w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Poza art. 6 i art. 8 k.p.a., które nie miały zastosowania w sprawie, UKS "W." nie wskazał przepisów prawa, na których podstawie i w granicach których miałby działać Prezydent Miasta K. UKS "W." nie wyjaśnił na czym konkretnie miałoby polegać zarzucane naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a. Powiązanie uzasadnienia tego zarzutu z następnym zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego uzasadnieniem wskazuje, że w obu przypadkach strona postrzega wady orzeczenia i jego uzasadnienia w braku dostatecznego zbadania charakteru prawnego umowy z dnia [...] września 2007 r. i przedstawienia wyników oceny w uzasadnieniu wyroku. Wady w tym zakresie nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż - jak to wyjaśniono - błędy dotyczące możności stosowania przez organ administracji publicznej sankcji z art. 145 ust. 6 w zw. z art. 190 ustawy o finansach publicznych nie wywoływały skutku w postaci podważenia zgodności wyroku z prawem. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu z wymienionych powodów na podstawie art. 184 p. p. s. a.