II GSK 738/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat -Rembelska Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 309/07 w sprawie ze skargi D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 309/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę D.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Kierownik Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w L. postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] odmówił D. K. zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie torfu bez wymaganej koncesji. Jako przyczynę uzasadniającą zawieszenie postępowania strona wskazała okoliczność wniesienia przez D.K. skargi do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji na działalność administracji górniczej. W ocenie organu strona nie wskazała, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania zawarte w art. 97 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., ponieważ wniesienie skargi w trybie administracyjnym nie ma wpływu na rozpatrywanie sprawy i wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez D.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie jako wydane zgodnie z prawem. Organ odwoławczy stwierdził, że wniesienie skargi do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w trybie art. 227 k.p.a. nie było zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie mogło stanowić przesłanki zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej dla D. K. za wydobycie torfu bez wymaganej koncesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd I instancji podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., że skarga wniesiona przez stronę do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została złożona w trybie art. 227 k.p.a. i jej rozpatrzenie nie mogło zostać potraktowane jako zagadnienie wstępne, a tym samym nie stanowiło przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania administracyjnego i dotyczą istotnej dla danej sprawy przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia określonej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zatem - jak podał Sąd I instancji - zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie jest to wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Ponadto z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Sąd I instancji zaznaczył też, że musi istnieć konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. WSA w L. zgodził się również z organem odwoławczym, iż zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Odnosząc się do istoty zagadnienia wstępnego Sąd I instancji podał, że jest to zagadnienie o charakterze prawnym, co potwierdza konieczność jego rozstrzygnięcia. Co do zasady za "rozstrzygnięcie" w rozumieniu przepisu należy uznać czynność prawną (procesową) organu lub sądu, o charakterze władczym i decydującym, przede wszystkim orzeczniczą, ale także rejestracyjną. Może to być zarówno czynność konstytutywna, jak i deklaratoryjna. W określonych sytuacjach "rozstrzygnięcie" mogą stanowić czynności stron procesowych dokonane przed organem procesowym, jeżeli po spełnieniu przewidzianych prawem warunków wywierają skutki równe rozstrzygnięciu organu procesowego (np. ugody). Pojęcie "rozstrzygnięcia" wyklucza natomiast czynności techniczno-procesowe. Sąd I instancji podniósł ponadto, że z akt administracyjnych wynika, iż pełnomocnik strony był na każdym etapie postępowania zawiadamiany i informowany o przebiegu tego postępowania (czynnościach podejmowanych przez organy administracji), zatem podniesione przez niego "okoliczności" nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze kasacyjnej od opisanego wyroku D.K. zaskarżyła go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. do ponownego rozpoznania. Sporządzający skargę kasacyjną adwokat - ustanowiony w ramach prawa pomocy - zgłosił też wniosek o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 146,40 zł. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 109 p.p.s.a. - przez odmowę odroczenia rozprawy z dnia 20 marca 2008 r., pomimo że "nieobecność pełnomocników na rozprawie tego dnia wywołana była nadzwyczajnymi wydarzeniami tuż przed rozprawą i pomimo pisemnej prośby o odroczenie, k-77 akt sądowych", b) art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 248 k.p.c. - "poprzez nieodniesienie się w postępowaniu dowodowym do wniosku D.K. z [...] lutego 2008 r. o przedstawienie dokumentów". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że na rozprawę w dniu 20 marca 2008 r. "wybierali się" obaj pełnomocnicy skarżącej (tj. ustanowiony w ramach prawa pomocy adwokat oraz "pełnomocnik nieprofesjonalny" D.K. - mąż skarżącej). Według wywodów kasatora D.K. w dniu 20 marca 2008 r. miał dostarczyć "dokumenty", które - po poświadczeniu za zgodność z oryginałem przez reprezentującego skarżącą adwokata - miały być przedstawione na wskazanej rozprawie. Godzinę przed rozprawą D.K. powiadomił jednak telefonicznie występującego w sprawie w imieniu i na rzecz skarżącej adwokata, iż nie dojedzie z powodu awarii samochodu i utknięcia w śniegu. O fakcie tym pełnomocnik zawodowy (adwokat) powiadomił WSA w L. prosząc o odroczenie rozprawy, "zwłaszcza że żona dzwoniła do niego, żeby wrócił ("o ile to możliwe") do domu, bo dziecko złamało rękę i trzeba zająć się innymi małoletnimi dziećmi". Sąd I instancji zignorował jednak ten wniosek (k-7 akt sądowych), czym w sposób ewidentny naruszył "prawo do obrony skarżącej jej interesów, art. 109 p.p.s.a.". W "aspekcie art. 106 p.p.s.a" kasator podnosił ponadto, że gdyby udało się przedstawić "dodatkowe, brakujące dokumenty na rozprawie, to Sąd I instancji, inaczej, nie tak abstrakcyjnie, tylko w oparciu o realia sprawy definiowałby -zagadnienie wstępne- w rozumieniu art. 97 pkt § 1 pkt ...." Przeprowadzenie dowodu z dokumentu polega na zapoznaniu się Sądu i stron z treścią dokumentu i odbywa się w ten sposób, że na rozprawie Sąd przegląda, okazuje stronom i odnotowuje dokument, a strony mają prawo zgłaszania uwag i oświadczeń. Jako kolejne zagadnienie ("poza potencjalną przyczyną nieważności postępowania") skarga kasacyjna podniosła nieodniesienie się w postępowaniu dowodowym do wniosku D.K. z dnia [...] lutego 2008 r. o przedstawienie dokumentów, który jest w aktach administracyjnych zamiast w aktach sądowych. Zdaniem kasatora w efekcie tego wszystkiego "zaskarżone orzeczenie nie spełnia też wymagań art. 141 § 4 p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z niżej podanych względów. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a więc nie w jej całokształcie), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W pierwszym rzędzie należało zatem rozważyć, czy postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem nie zostało dotknięte nieważnością w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu sprawy przez Sąd I instancji żadna z przyczyn nieważności, ujęta w wymienionym wyżej przepisie, nie wystąpiła. W szczególności zaś za nieuzasadnione potraktować wypada przypisywanie postępowaniu Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w L. pozbawienia strony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) jeżeli przyjąć, iż do tej przyczyny nieważności nawiązywały uwagi kasatora (w skardze kasacyjnej nie powołano wprost art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., choć wypowiadano się o "ewidentnym naruszeniu prawa skarżącej do obrony swych interesów" oraz w dalszej części wskazywano na "potencjalną" nieważność postępowania). Odnosząc się do przytoczonych sugestii kasatora stwierdzić trzeba najpierw, iż na gruncie art. 183 § 2 p.p.s.a. znaczenie mają przyczyny nieważności realnie zaistniałe w okolicznościach danej sprawy. Omawiany przepis nie zezwala natomiast na branie pod uwagę tylko "potencjalnej" (jak ujął kasator) przyczyny nieważności. Takiego pojęcia w konstrukcji omawianego przepisu ustawodawca nie przewidział. Uregulowanie katalogu przyczyn nieważności ma charakter ścisły (numerus clausus) i nie może być interpretowane ani rozszerzająco, ani też zawężająco. Pozbawienie strony możności obrony swych praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oznacza powstanie - wywołanego kardynalnymi uchybieniami sądu - stanu godzącego w samą istotę postępowania sądowoadministracyjnego i podważającego spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. Nie chodzi tu zatem o jakiekolwiek utrudnienie co do działania strony powstałe w toku trwania omawianego rodzaju postępowania. Ich skala musi być tak duża, że wywołująca "pozbawienie" możliwości obrony przez stronę swych praw. Oczywiste jest też, że art. 185 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nie obejmuje sytuacji gdy strona na skutek wyłącznie swojej postawy wywołanej zarówno winą umyślną bądź chociażby niedbalstwem pozbawiła się możności obrony praw w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Strona winna mieć możność obrony swych praw, a zakres w jakim z tej możności korzysta jest już jej wyborem. Waga i konsekwencje nieważności postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. powodują, że jej przyjmowanie nie może opierać się na domniemaniach, a wynikać w sposób pewny i wprost z okoliczności ujawnionych w aktach sprawy. Nieważność postępowania stwierdza sąd kasacyjny i musi mieć do tego wystarczające podstawy. Nie są w tym zakresie przesądzające same twierdzenia strony czy też tym bardziej jej sugestie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle akt przedmiotowej sprawy nie było podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw (art. 182 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zważyć wypada, iż Sąd I instancji nie uwzględniając (drugiego już w sprawie) wniosku o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 20 marca 2008 r. (wniosek o odroczenie wyznaczonej na dzień 19 lutego 2008 r. WSA w L. uwzględnił) postąpił słusznie i nie naruszył - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej art. 109 p.p.s.a. Podnieść trzeba, że w piśmie zawierającym wniosek o odroczenie (k-74 akt sądowych) złożonym 35 minut przed wyznaczonym czasem rozpoczęcia rozprawy ustanowiony dla skarżącej w ramach prawa pomocy adwokat (zawiadomiony o terminie rozprawy w dniu 28 lutego 2008 r. ) zupełnie gołosłownie i enigmatycznie wskazał, iż "z powodów osobistych musi wrócić do domu". Wskazanie to poprzedził również gołosłowną i enigmatyczną uwagą o utknięciu w śniegu i awarii samochodu D.K., który - jak "twierdził" - miał dostarczyć na rozprawę "dodatkowe dokumenty". W tej sytuacji Sąd I instancji - zobowiązany przecież do dbałości także o szybkie załatwienie spraw (art. 7 p.p.s.a.), mógł przyjąć, iż wobec gołosłowności i enigmatyczności twierdzeń zawartych we wniosku o odroczenie rozprawy nie było wystarczających podstaw do jego uwzględnienia i dalszego przedłużenia postępowania sądowego dotyczącego kontroli legalności postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Kwestią istotną jest przy tym, że nie czekając na rozstrzygnięcie w sprawie złożonego w krótkim czasie przed wyznaczoną godziną rozpoczęcia rozprawy wniosku, adwokat nie dał Sądowi I instancji możliwości odebrania jakichkolwiek wyjaśnień (zażądania uzupełnienia złożonego wniosku). W skardze kasacyjnej znalazło się sformułowanie o "zignorowaniu" wniosku o odroczenie rozprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to raczej pełnomocnik zawodowy, jakim jest adwokat, zbyt pochopnie założył, że złożony w określonej formie wniosek o odroczenie rozprawy winien być uwzględniony. Dodać też trzeba, że dopiero w treści skargi kasacyjnej jej autor rozwinął nieco swe twierdzenia zawarte w omawianym już wniosku o odroczenie rozprawy złożonym do Sądu I instancji. Nie sposób zauważyć, iż uczynił to jednak także zupełnie gołosłownie - podając (po opisie przekazanej mu - godzinę przed rozprawą informacji telefonicznej otrzymanej od D.K.), iż "dzwoniła do niego żona ... żeby wrócił (o ile to możliwe) do domu, bo dziecko złamało rękę i trzeba zająć się innymi małoletnimi dziećmi". W rezultacie całokształtu przeprowadzonych dotychczas wywodów przyjąć trzeba, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 109 p.p.s.a. i nie można było z powodu nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wniosku o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 20 marca 2008 r. - twierdzić o istnieniu pozbawienia strony skarżącej możności obrony swych praw (art. 182 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 248 k.p.c. Nie ulega wątpliwości, że sąd administracyjny może wyjątkowo przeprowadzić postępowanie dowodowe z dokumentów tylko w zakresie uzupełniającym, mającym znaczenie dla funkcji kontrolnych sądu administracyjnego, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje ponadto nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zważyć trzeba, że zastrzeżenia kasatora odnośnie braku zajęcia się przez Sąd I instancji wnioskami o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, wskazywanymi we wniosku D.K. z dnia [...] lutego 2008 r., jak i tymi, które miały być dostarczone przez niego na rozprawę w dniu 20 marca 2008 r. - nie zostały w jakikolwiek sposób skorelowane z uwzględnieniem opisu wpływu kwestii rozważenia tych dokumentów na możliwość ukształtowania wyniku kontrolnego postępowania sądowoadministracyjnego, dotyczącego jak już zaznaczono, tylko kwestii oceny legalności postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. W sprawie nie było sporne, że strona domagała się zawieszenia postępowania administracyjnego z racji złożenia przez nią skargi w trybie art. 227 k.p.a. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na działalność administracji górniczej i Sąd I instancji zaakceptował stanowisko wyrażone w postanowieniu kończącym postępowanie administracyjne, że nie dawało to (tzn. złożenie skargi w trybie art. 227 k.p.a.) podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania, ale tylko wtedy jeżeli uchybienie w tym zakresie "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w obszernych wywodach wyjaśnił powody uznania za legalne rozstrzygnięcia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Dążąc do podważenia zaskarżonego wyroku kasator winien zatem wskazać dlaczego brak ustosunkowania się przez Sąd I instancji do sugerowanych przez stronę skarżącą dowodów z dokumentów mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za niewystarczającą uznać przy tym należy uwagę kasatora, że dokumenty mające być dostarczone na rozprawę (pomijając nawet brak ich ścisłego oznaczenia we wniosku o odroczenie rozprawy) pozwoliłyby na "nie tak abstrakcyjne, a w oparciu o realia sprawy" definiowanie zagadnienia wstępnego. Z tego rodzaju ogólnikowego wywodu nie można wywieść żadnych wniosków co do możliwości wpływu rozważenia wskazanych przez stronę dowodów na wynik konkretnego postępowania sądowoadministracyjnego. W kontekście wymagań art. 174 pkkt 2 p.p.s.a. nie zasługują również na uwzględnienie uwagi kasatora zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sformułowane na tle art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a. Co do kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy (z urzędu) to zaznaczyć trzeba, że wniosek o przyznanie wynagrodzenia skierowany winien być do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 258 § 1 pkt 8 p.p.s.a.).