II GSK 753/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Walentyna Długaszewska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 904/14 w sprawie ze skargi D. Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [....] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od D. Spółki z o.o. W. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 904/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na 2012 rok, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] października 2013 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz D. Sp. z o.o z siedzibą w W. kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [..] maja 2012 r. O. Sp. z o.o. (której następcą prawnym jest skarżąca) złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2012 r. do następujących pakietów: pakiet 2 – Rolnictwo ekologiczne: wariant 2.1 – uprawy rolnicze (pow. 100,10 ha) oraz wariant 2.3 – trwałe użytki zielone (pow. 4,06 ha); pakiet 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone: wariant 3.1.1 – ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach (pow. 4,06 ha); pakiet 6 – Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie: wariant 6.1 – produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych (pow. 100,40 ha). Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) odmówił spółce przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Odmowę przyznania wnioskowanej płatności organ I instancji uzasadnił ustaleniem, że skarżąca, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania przedmiotowej płatności. W związku z powyższym w oparciu o § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe") organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanej płatności. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że dane zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) pozwoliły na ustalenie, że strona postępowania jest podmiotem sztucznym, który został wykreowany na potrzeby uzyskania dotacji ze środków unijnych. Organ odwoławczy podkreślił, że wspólnikami O. Sp. z o.o. były spółki D. Sp. z o.o. oraz D.. z o.o., których wspólnikami są P.M. i D.M.. Ponadto P.M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 90 podmiotów (stan na 2012 r.), w tym spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Ponadto organ II instancji ustalił, że P.M. jest (bezpośrednio i pośrednio) wspólnikiem we wszystkich spółkach, które w 2012 r. ubiegały się o płatność rolnośrodowiskową do łącznej powierzchni 3827,66 ha w pakiecie 2 oraz 231,44 ha w pakiecie 3, zatem gdyby P.M. złożył jeden wniosek o przyznanie płatności, to otrzymałby zmodulowaną płatność. Ze względu na powyższe, w ocenie organu odwoławczego, zawiązywanie przez P.M. wielu spółek cywilnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa, nie jest działaniem w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników. Dyrektor oddziału ARiMR zauważył, że O. sp. z o.o. złożyła w roku 2012 wniosek o przyznanie płatności deklarując działki ewidencyjne o nr [...] położone w województwie [...], które na przestrzeni lat 2006-2012 były deklarowane łącznie przez 5 różnych podmiotów. Z powyższego, w ocenie organu wynika, że działki do których o płatności za rok 2012 wystąpiła spółka były swobodnie przekazywane między spółkami, w których wspólnikiem jest P.M.. Ponadto organ odwoławczy ustalił, że P.M. w 90 spółkach funkcjonujących w 2012 r. występuje jako bezpośredni lub pośredni ich wspólnik oraz pełni w nich wskazane w decyzji funkcje. Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał, iż pomimo wystosowania wezwania, strona postępowania w żaden sposób nie potwierdziła prowadzenia produkcji płodów rolnych jako odrębny (od P.M.) podmiot. Brak jest dokumentów potwierdzających samodzielne zarządzanie, jak również dowodów i dokumentów potwierdzających samodzielność techniczną i ekonomiczną gospodarstwa. Dyrektor Oddziału ARiMR uznał, iż O. sp. z o.o. składając wniosek o przyznanie płatności nie była posiadaczem gospodarstwa deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu grupy osób kierowanej przez P.M. i stanowiło część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. W celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności rolnośrodowiskowych dokonał on sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Takim podmiotem jest także strona niniejszego postępowania. D. sp. z o.o. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy błędy w ustaleniach faktycznych oraz błędną ocenę materiału dowodowego, a także nieuzasadnione zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, str. 8; dalej: rozporządzenie Komisji nr 65/2011) oraz niekonstytucyjność stosowania tego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. WSA stwierdził, że przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Odmowa przyznania wnioskowanej płatności nastąpiła wskutek dokonanych przez organy ustaleń, że skarżąca, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia - sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania przedmiotowej płatności oraz nie była posiadaczem gruntów, do których płatność miała być dokonana. Powyższe zdaniem organów stanowi w oparciu o art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 podstawę do odmowy przyznania wnioskowanej płatności. Sąd I instancji podkreślił, że jedyne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Wskazał, że fakt, iż system ten jest prawnie zatwierdzony, dopuszczalny i konieczny, nie oznacza jeszcze, że organy wydając decyzje mogą jedynie poprzestać na danych, jakie znajdują się w tym systemie, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Wskazał, że aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK, winny one znaleźć stosowne odzwierciedlenie w aktach sprawy, co oznacza, że każde ustalenie organu wynikające z ZSZiK powinno wynikać z dokumentów, które znajdują się w aktach. Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca w toku postępowania zarówno przed organami administracji, jak i przed Sądem, zarzucała szereg błędnych ustaleń faktycznych organów, co w świetle przekazanego przez organ odwoławczy materiału dowodowego jest dla Sądu w zasadzie niemożliwe do zweryfikowania na podstawie akt administracyjnych sprawy. Organy nie odniosły się do szeregu zarzutów, co dodatkowo utrudnia tę weryfikację. Sąd I instancji nie zgodził się również z argumentacją organów, opartą na art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 2013, poz. 173 ze. zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), że w sprawie, w której zarzuca się podmiotowi wnioskującemu o przyznanie płatności stworzenie sztucznych warunków, ciężar dowodu dotyczący wykazania, że nie miało miejsca tworzenie przez niego sztucznych warunków spoczywa tylko na tym podmiocie. W ocenie Sądu I instancji, organy winny wyjaśnić, czy skarżąca prowadziła w 2012 r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika. WSA stwierdził, że w tym zakresie organy również nie poczyniły przekonywujących i jednoznacznych ustaleń, skupiając się jedynie na zestawieniu podmiotów, które deklarowały działki do płatności wymagających modulacji, a jednocześnie miały w swoim składzie P.M.. WSA wskazał, że organy winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów, z tytułu użytkowania których wnioskowała o przyznanie płatności. W tym celu organy winny ustalić, czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała pełną swobodę w podejmowaniu decyzji, o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie sztucznych warunków, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 winny zgodnie z art. 75 k.p.a. dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę, mając na względzie art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie wyjaśnić istotne, wskazane wyżej kwestie w prawidłowo sporządzonym, zgodnie z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym tj. uznaniu, że organ administracji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku; - art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organy ARiMR wydając zaskarżone decyzje nie oceniły stanu faktycznego na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego, podczas gdy z treści uzasadnień decyzji organów ARiMR wynika, iż rozważona i oceniona została całość posiadanego materiału dowodowego; - art. 21 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w uznaniu, że organ uchybił zasadzie praworządności, gdyż nie poczynił ustaleń wystarczających do uznania, że Skarżąca spółka samodzielnie prowadziła działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika gdyż nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego w sytuacji, w której ustalenia organu poczynione na podstawie całokształtu posiadanego materiału dowodowego, jednoznacznie wskazują, że Skarżąca nie była samodzielnym podmiotem; - art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez jego niezastosowanie, co wyraziło się w uznaniu przez WSA w okolicznościach przedmiotowej sprawy, iż organy ARiMR uchybiły obowiązkowi poszukiwania dowodów, podczas gdy organy uczyniły zadość temu obowiązkowi - wzywając wielokrotnie Skarżącą do złożenia wyjaśnień organ określał, w trakcie procedowania sprawy tj. po weryfikacji posiadanych dokumentów, jakich wyjaśnień w związku z tym wymaga i wyjaśniał Skarżącej dlaczego żąda przedłożenia takowych wyjaśnień (min. wezwanie z dnia 09 stycznia 2013 r., z dnia 14 lutego 2013 r.,) zaś Skarżąca w żaden sposób nie potwierdziła prowadzenia produkcji płodów rolnych jako odrębny (od P.M.) podmiot. Wobec braku dokumentów potwierdzających samodzielne zarządzanie jak również dowodów i dokumentów potwierdzających samodzielność techniczną i ekonomiczną gospodarstwa organy uznały, iż Skarżąca nie jest podmiotem samodzielnym a warunki do uzyskania płatności zostały stworzone sztucznie. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011 poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia PROW, - art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16; dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009) poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że skarżąca prowadziła odrębne gospodarstwo rolne i należy ją traktować, jako odrębnego rolnika, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z jednym rolnikiem i jednym gospodarstwem, gdyż ta sama osoba bądź grupa osób zarządzała poszczególnymi jednostkami produkcyjnymi (w tym skarżąca była jedną z takich jednostek), które aplikowały o uzyskanie wsparcia bezpośredniego. - art. 16 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez ich niezastosowanie wyrażające się w pominięciu w/w przepisów, podczas gdy stanowią one podstawę do możności opierania się organów ARiMR w procedowaniu wniosków o przyznanie płatności - na danych zawartych w systemie komputerowym ZSZIK, bez konieczności poszukiwania w/w danych w innych dokumentach i bez konieczności dołączania tych dokumentów do akt sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.A. o Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie procesowym z dnia [..] września 2016 r. D.A. Sp. z o.o. sprecyzowała argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz wniosła o wystąpienie przez Sąd do TSUE z pytaniem prejudycjalnym o następującej treści: - "czy przepisy art. 2 lit. a, b, c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (DZ.U. L 30 z 31.1.2009, str. 16) należy interpretować w ten sposób, ze w sytuacji gdy osoba fizyczna jako członek organów osób prawnych zarządza gospodarstwami tych osób w imieniu na rzecz i na rachunek każdej z tych osób prawnych ich rzecz spółek to fakt ten wyklucza uznanie odrębnego statusu rolnika dla każdej z tych osób? - czy przepisy art. 2 lit. a, b, c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (DZ.U. L 30 z 31.1.2009, str. 16) należy interpretować w ten sposób, że w sytuacji gdy osoby fizyczne lub osoby prawne mające status rolnika utworzą osobę prawną celem prowadzenia działalności rolniczej to w sytuacji gdy jedna z tych osób jako członek organu utworzonej osoby prawnej zarządza gospodarstwem utworzonej osoby prawnej, w imieniu, na jej rzecz i na rachunek to fakt ten wyklucza uznanie odrębnego statusu rolnika dla nowoutworzonej osoby prawnej". Na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. pełnomocnik spółki złożył załącznik do protokołu, w którym ponownie sprecyzował odpowiedź na skargę kasacyjną i wniósł o wystąpienie przez Sąd do TSUE z pytaniem prejudycjalnym o tożsamej treści z pytaniem wskazanym w piśmie procesowym z dnia [..] września 2016 r. Następnie spółka w piśmie z dnia 6 października 2016 r. wniosła o otwarcie rozprawy, zawieszenie postępowania i wystąpienie przez Sąd z pytaniem prejudycjalnym - podniesionym w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 27 września 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, pomimo że nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwsze należało poddać ocenie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie. W rozpoznanej sprawie Sąd I instancji uchylił zaskarżone decyzje z powodów procesowych - niewyjaśnienia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, pozwalających zasadnie przyjąć, że po pierwsze beneficjent - spółka O. nie spełniała warunków uzyskania płatności rolnośrodowiskowych określonych w § 2 rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009 r. dotyczącego płatności rolnośrodowiskowych, ponieważ w istocie nie posiadała nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat; po drugie, że O. sztucznie stworzyła warunki do uzyskania płatności, naruszając w ten sposób art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji 65/2011. Zdaniem Sądu I instancji, niewyjaśnienie przez organy tych okoliczności faktycznych wiąże się z tym, że jedynym źródłem ustaleń organów były dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzenia i Kontroli. Sąd uznał, że nie można było poprzestać jedynie na tym źródle informacji. Należało rozpatrzyć inny jeszcze materiał dowodowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w pełni tej oceny Sądu I instancji co do sposobu wywiązania się organów z ich obowiązków w zakresie postępowania dowodowego. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że Sąd I instancji zakwestionował ilość materiału dowodowego zebranego w sprawie (zdaniem Sądu oparto się jedynie na ZSZiK), nie poddał natomiast w wątpliwość jego wiarygodności. Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich zawiera szczególną, w stosunku do k.p.a. regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą obowiązki organu w tym zakresie. Przepis art. 21 ust. 1 tej ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 21 ust. 2 tej ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Poza tym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy). W świetle tej regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Ponadto, w postępowaniu o przyznanie płatności jedynie na żądanie strony zapewnia się jej czynny udział w postępowaniu. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. W świetle tych przepisów, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dlatego nie można w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy powinny w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy spółka samodzielnie prowadziła działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Zdaniem Sądu w tym celu organy winny ustalić, czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, czy miała również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. Organy powinny również wyjaśnić, czy spółka rzeczywiście składała sprawozdania finansowe, które mogłyby to potwierdzić. Jeżeli zalecenia Sądu kierowane do organów miałyby oznaczać, że organy powinny aktywnie gromadzić dowody służące takim ustaleniom i wyjaśnieniom, to zalecenia niewątpliwie wykraczałyby poza zakres obowiązków organu określonych w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika natomiast, że w toku postępowania zwracano się do spółki O. z wezwaniem do złożenia wyjaśnień mogących potwierdzić, że spółka prowadzi produkcję płodów rolnych jako odrębny podmiot. W ocenie organów wśród dostarczonych dowodów i dokumentów nie było jednak takich, które potwierdzałyby samodzielne zarządzanie gospodarstwem spółki i samodzielność techniczną i ekonomiczną tego gospodarstwa. Sąd I instancji zarzucił również organom, że ich ustalenia zostały oparte na jedynym źródle – Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, który nie został dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu. Dlatego twierdzenia organów wynikające z tego Zintegrowanego Systemu, nie poparte stosownym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy należy według Sądu uznać za dowolne i arbitralne, więc naruszające art. 80 k.p.a. (zasadę swobodnej oceny dowodów). Trzeba w związku z tym stwierdzić, że zarzuty Sądu I instancji co do tego, że podstawą poczynionych przez organy ustaleń faktycznych był jedynie Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli są oczywiście bezpodstawne. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji są wymienione inne jeszcze dokumenty, które organy oceniły jako dowody w sprawie. Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli ma natomiast umocowanie w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r., poz. 807). Ustawa powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 2), a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przypisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej. W świetle tych przepisów nie jest uzasadnione stwierdzenie Sądu I instancji, że dopóki Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli nie zostanie dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu, ustalenia dokonane na jego podstawie należy uznać za dowolne i arbitralne. Trzeba przypomnieć, że zarówno spółka O., jak i Sąd I instancji nie zakwestionowali żadnej konkretnej informacji, pochodzącej z tego Systemu, wykorzystanej w zaskarżonych decyzjach. W podsumowaniu tej części rozważań Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w pełni krytycznego stanowiska Sądu I instancji co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że powiązania personalne i własnościowe pomiędzy odrębnymi pod względem prawnym podmiotami prawa zajmującymi się działalnością rolniczą nie dają podstawy do przyjęcia, że faktycznie te podmioty nie są od siebie niezależne w swej działalności, nie prowadzą samodzielnie (we własnym imieniu) gospodarstwa rolnego, nie posiadają nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat, faktycznym posiadaczem jest zaś osoba wiążąca te podmioty ze sobą. Poza ujawnieniem tych zależności nie wykazano bowiem dostatecznie, że ta sama osoba, występująca w tych podmiotach (spółkach) w różnych rolach: wspólnika, prezesa zarządu lub prokurenta albo przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą, faktycznie zarządza każdym z nich. W szczególności nie wykazano, że czyni to dla siebie, na swoją rzecz, a nie w ramach pełnionych w tych spółkach funkcji (prezesa, prokurenta, pełnomocnika), na rzecz tych podmiotów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, niebudzące wątpliwości co do ich treści, nie kwestionowane przez stronę skarżącą i przez Sąd I instancji, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy spółką O. a innymi podmiotami, stanowią natomiast istotne wskazanie, że zachodzi nadużycie prawa, polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji co do tego, że zarzut uczestniczenia przez spółkę O. w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajduje wystarczającego oparcia w materialne dowodowym przedstawionym Sądowi. Sąd I instancji powinien merytorycznie skontrolować ustalenia organów w tym zakresie, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Powinien rozważyć i ocenić wszystkie zachodzące między spółkami powiązania, w szczególności personalne i kapitałowe, w świetle wytycznych, jakie zawiera wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12. Sąd I instancji powinien odpowiedzieć na pytania: po pierwsze - czy stworzenie przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu spółek aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, w systemie stawek degresywnych, a nawet zerowych po przekroczeniu określonej powierzchni gospodarstwa, nie świadczy o wykreowaniu obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności. Odczytanie tych celów powinno uwzględniać również przepisy prawa krajowego. W przypadku płatności rolnośrodowiskowej będą to przepisy rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, które ustalają zasadę : mniejsza łączna powierzchnia działek deklarowanych do płatności – wyższa stawka płatności (§ 14 ust. 1). Po drugie wreszcie – czy istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, nie świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, aby istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie, w jakim Sąd ten niewłaściwie ocenił ustalenia faktyczne organów co do stworzenia, z udziałem spółki O, sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Odnosząc się do zarzutów naruszenia - wskazanych w pkt II petitum skargi kasacyjnej - przepisów prawa materialnego należy przypomnieć, że do ich oceny może dojść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec uznania zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez WSA przepisów postępowania, za uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego jako przedwczesnych. W pierwszej kolejności potrzebna jest bowiem szczegółowa ocena Sądu I instancji ustaleń faktycznych i dokonanie wnikliwych rozważań prawnych dotyczących przedstawionych wyżej zagadnień prawnych występujących w rozpoznawanej sprawie. Dodać też należy, że autor skargi kasacyjnej nietrafnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. WSA nie zastosował tego przepisu, choć odwoływał się do niego w uzasadnieniu, wskazując na jego właściwą wykładnię zawartą w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zgłoszonego w pismach D. Sp. z o.o. z dnia 23 września 2016 r., z dnia 27 września 2016 r. - stanowiącego załącznik do protokołu rozprawy oraz z dnia 6 października 2016 r. wniosku o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Z art. 267 TFUE wynika obowiązek NSA przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Z wyłożonych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.