II GSK 782/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1674/11 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie oddala skargę kasacyjną I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę G. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r., w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: decyzją z dnia [...] października 2008 r. Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w G., działając na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.) oraz § 3 pkt 38 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671; dalej: rozporządzenia w sprawie wysokości kar), wymierzył G. S., kapitanowi statku rybackiego [...], karę pieniężną w wysokości 13000 zł, za połowy dorsza w Morzu Bałtyckim, w trakcie rejsu połowowego zakończonego w porcie J. w dniu 18 września 2007 r. z naruszeniem przepisów ustawy o rybołówstwie oraz art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25 - 32, wody WE) przez statki pływające pod banderą polską (Dz. U. UE L 180 z dnia 10 lipca 2007 r.). Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji, ustalając wysokość kary pieniężnej, zastosował błędną podstawę prawną, tj. § 3 pkt 38 rozporządzenia w sprawie wysokości kar dotyczący kary za naruszenie w inny sposób przepisów ustawy, aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej. Tymczasem skoro organ I instancji ustalił, że w trakcie rejsu połowowego skarżący dokonał połowu dorsza, pomimo obowiązywania w tym czasie zakazu połowowego, wprowadzonego w związku z wyczerpaniem kwoty połowowej przyznanej Polsce na te obszary na 2007 r., to powinien zastosować w sprawie § 3 pkt 20 rozporządzenia dotyczący kary za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Decyzja MRiRW z dnia [...] października 2009 r. została zaskarżona przez G. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który wyrokiem z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 89/10 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że Minister, dysponując zgromadzonym niespornym materiałem dowodowym, winien rozpoznać sprawę merytorycznie. Rozpoznając sprawę ponownie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił decyzję z dnia [...] października 2008 r. i orzekł o wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 13000 zł, za prowadzenie połowów dorszy w rejsie połowowym zakończonym w dniu 18 września 2007 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości. Skarżący będąc kapitanem statku rybackiego [...] o długości równej lub większej niż 10 m, dopuścił się naruszenia przepisów o rybołówstwie, tj. prowadzenia połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską. Zakaz prowadzenia połowów dorszy podyktowany był znacznym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy, jaka została przyznana Polsce w 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że organ odwoławczy wymierzył karę w takiej samej wysokości jak w orzeczeniu organu I instancji i w związku z tym nie można uznać, że sytuacja strony wnoszącej odwołanie uległa pogorszeniu. Podstawą do wymierzenia skarżącemu kwestionowanej kary administracyjnej było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 804/2007. Zakaz ten wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Zdaniem Sądu I instancji, fakt owego wyczerpania, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie może budzić wątpliwości. Wskazuje na to zawarte w akapicie 3 preambuły tego rozporządzenia stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006. Nadto Komisja w akapicie 5 preambuły stwierdziła jednoznacznie, że połowy dorsza dokonywane w morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada. Z kolei podstawę dla uprawnień Komisji Europejskiej w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach unijnych, jak też stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu (art. 26 ust. 4), stanowiło Rozporządzenie Rady (WE) Nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki i rybołówstwa (Dz. U. L Nr 358 z 31 grudnia 2002 r.). Pamiętać przy tym należy, że państwa członkowskie nie są uprawnione do podejmowania czynności zmierzających do pozbawienia rozporządzeń waloru źródeł prawa wspólnotowego. Sąd stwierdził, że obowiązywanie w porządku prawnym normy prawnej upoważniającej Komisję Europejską do wprowadzania natychmiastowego zakazu prowadzenia działalności połowowej przez wszystkie statki pływające pod banderą konkretnego państwa członkowskiego ma to znaczenie, że także ostateczna decyzja przyznająca specjalne zezwolenie połowowe konkretnemu podmiotowi przyznawała określone w niej uprawnienie tylko w granicach obowiązującego porządku prawnego, kształtowanego także przez w/w Rozporządzenie. Uprawnienie do dokonywania połowu przyznane tą indywidualną decyzją obowiązywało więc w granicach wyznaczonych z jednej strony przez termin jego obowiązywania i indywidualnie określoną kwotę połowową, z drugiej przez termin związany z wprowadzeniem zakazu połowów o charakterze ogólnym. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). II Skargę kasacyjną wniósł G. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.)w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżona decyzja narusza art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007; 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 i 2 oraz akapitem 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. UE L 358 z dnia 31 grudnia 2002 r.) w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, że treść akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Nr 804/2007 oraz art. 1 i 2 tego rozporządzenia, w niniejszym postępowaniu dotycząca nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego, przesądza o tym, iż ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona - względnie, z ostrożności procesowej formułując powyższy zarzut, w następujący sposób: naruszenie prawa materialnego, a mianowicie akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Nr 804/2007 oraz art. 1 i 2 tego rozporządzenia w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie kar, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, iż treść akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Nr 804/2007 oraz art. 1 i 2 tego rozporządzenia przesądza erga omnes - we wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach, w tym w postępowaniu dotyczącym pociągnięcia do odpowiedzialności z tytułu naruszenia § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie kar - o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona; 3. prawa materialnego, a mianowicie § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie kar poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów; 4. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, że wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden w sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo. - Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. - Ponadto wniósł o przeprowdzenie dowodów z następujących dokumentów: 1. specjalnego zezwolenia połowowego nr [...] wydanemu przez MRiRW A. T. na okoliczność braku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce w 2007 r., a w konsekwencji braku podstaw do wymierzenia skarżącemu kary; 2. pisma MRiRW z października 2010 r.na okoliczność braku wiarygodności danych tzw. FIDES III, ktore to dane powstały poprzez dodanie politycznie wynegocjowanych kwot do danych oficjalnych (wg których nie doszło do żadnego przełowienia); 3. pytania P-5184/2010/PL deputowanego do PE Marka Gróbarczyka i odpowiedzi na to pytanie udzielone przez komisarz Marię Damanaki w imieniu KE na okoliczność braku konkretnych dowodów na okoliczność ewentualnego przekroczenia przez Polskę w 2007 r. ogólnej kwoty połowowej. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną MRiRW wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów wg norm przepisnych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Naruszenia wymienionych w petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego wnoszący skargę kasacyjną dopatruje się przede wszystkim w tym, że zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji bezzasadnie przyjęły za podstawę wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana (§ 3 pkt 20 rozporządzenia MRiRW z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie), ustalenia zawarte w przepisach rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza na Morzu Bałtyckim (podobszary 25 – 32, wody WE) przez statki pływające pod banderą polską. A więc kierując się wyłącznie tym rozporządzeniem w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej zaniechały przeprowadzenia postępowania dowodowego, zmierzającego do zbadania, czy rzeczywiście kwota połowowa dorsza została wyczerpana przez statki rybackie pływające pod polską banderą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczone zarzuty świadczą o tym, że wnoszący skargę kasacyjną w istocie kwestionuje obowiązywanie i stosowanie w polskim porządku prawnym wspomnianego rozporządzenia Komisji Nr 804/2007. Należy przypomnieć, że w tym rozporządzeniu Komisja uznała, że z dniem jego wejścia w życie połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25 – 32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. (art. 1) i w związku z tym statkom pływającym pod banderą Polski zakazuje się połowów dorsza na Morzu Bałtyckim na wymienionych w art. 1 podobszarach, od dnia wejścia w życie tego rozporządzenia (art. 2). Ponadto przepis art. 3 rozporządzenia zawiera postanowienie mówiące, że rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Sprawa wyczerpania przyznanej Polsce na 2007 r. kwoty połowowej dorsza została zatem rozstrzygnięta aktem prawa wspólnotowego (unijnego). Przepis art. 1 rozporządzenia Nr 804/2007 stanowi normę prawną, bezpośrednio w Polsce obowiązującą, wiążącą podmioty zajmujące się połowem oraz organy i sądy egzekwujące przestrzeganie tego prawa. Oznacza to przede wszystkim, że organy i sądy nie mogą kwestionować obowiązywania w Polsce przepisów tego rozporządzenia ani odmówić ich zastosowania, powołując się na jakiekolwiek, poczynione przez kogokolwiek ustalenia faktyczne dotyczące wyczerpania polskiej kwoty połowowej dorsza na 2007 r. Tym samym nie mogą również we własnym zakresie przeprowadzać postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia tego, o czym rozstrzygnął przepis prawa powszechnie obowiązującego. Należy stwierdzić, że z chwilą wejścia w życie przepisów art. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 wykorzystywanie indywidualnych zezwoleń na połów dorsza w 2007 r. zostało generalnie zakazane, bez potrzeby podejmowania indywidualnych, administracyjnych rozstrzygnięć w takich sprawach i niezależnie od tego, w jakim stopniu te indywidualne zezwolenia (kwoty połowowe) zostały skonsumowane. Indywidualne zezwolenia pozostały więc w mocy, jednakże korzystanie z nich po wejściu w życie rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 stanowi naruszenie prawa, tj. naruszenie wspomnianych przepisów tego rozporządzenia. W rozpatrywanej sprawie kara pieniężna została wymierzona na podstawie § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar z dnia 21 kwietnia 2005 r., czyli za prowadzenie połowów po wyczerpaniu ustalonej, ogólnej kwoty połowowej. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dopuścił się nieścisłości. Nie zakwestionował bowiem podstawy prawnej i zarazem faktycznej ukarania, ale stwierdził również, że podstawą do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej było naruszenie zakazu połowu dorsza określonego w rozporządzeniu Nr 804/2007. Ma zatem rację wnoszący skargę kasacyjną, że Sąd niejako utożsamia prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów. To uchybienie Sądu nie ma jednak istotnego znaczenia, jako że nie budzi wątpliwości fakt, że w sprawie zastosowano przepis przewidujący wymierzenie kary za prowadzenie połowów po wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej w sytuacji, gdy o wyczerpaniu tej kwoty przyznanej na 2007 r. rozstrzygnęły przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007. Wnoszącemu skargę kasacyjną wymierzono karę w wysokości 13000 zł, kierując się głównie wartością dorsza złowionego po wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej (w rozpoznawanej sprawie skarżący ze sprzedaży złowionych ryb uzyskał kwotę 15112,05 zł). Można więc przyjąć, że organ nakładający karę działał w ramach określonych w art. 63 ust. 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie wytycznych nakazujących różnicowanie kar pieniężnych stosownie do rodzaju naruszenia i jego społecznej szkodliwości. Za miarę społecznej szkodliwości działania rybaka łowiącego po wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej można bowiem uznać wartość ryby nielegalnie złowionej. Z tych względów do rozpatrywanej sprawy nie odnosi się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 marca 2015 r., sygn. K 31/13, w którym Trybunał uznał § 2 - § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie, w zakresie, w jakim określają dolne granice kar pieniężnych, za niezgodne z art. 63 ust. 2 i 4 ustawy z 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.