II GSK 788/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 453/19 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 marca 2019 r., nr BP.500.8.2019.1181.ML6.1136 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym postanawia: umorzyć postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 453/19, po rozpoznaniu skargi R. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 marca 2019 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2) zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto organ skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W oparciu o nadesłany przez Urząd Stanu Cywilnego w G. odpis skrócony aktu zgonu, zgodny z treścią aktu zgonu o oznaczeniu: [...], ustalono, że skarżąca zmarła dnia [...] listopada 2022 r. W odpowiedzi na wezwanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Główny Inspektor Transportu Drogowego poinformował, że na dzień 3 sierpnia 2023 r. organ nie posiada informacji o spadkobiercach zmarłej skarżącej. Wskazał również, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego także nie dysponuje wiedzą w tym zakresie. Ponadto GITD stwierdził, że na skutek wniesionej skargi do WSA w Krakowie, wykonanie zaskarżonej decyzji zostało wstrzymane mocą postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 maja 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W razie śmierci strony w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego ustawodawca określił dwa możliwe kierunki procedowania przez sąd, określone w art. 124 § 1 pkt 1 i art. 161 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). W obu przypadkach działanie sądu następuje z urzędu. Uregulowanie to ma także zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (zob. art. 193 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd zawiesza postępowanie z urzędu w razie śmierci strony lub jej przedstawiciela ustawowego /.../. Wyjątek od tej zasady określa art. 124 § 3 p.p.s.a. wskazujący, że nie zawiesza się postępowania w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego. W sytuacji takiej nie dochodzi do następstwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, będącego skutkiem następstwa prawnego wynikłego ze śmierci strony. W przypadku tym zastosowanie znajduje art. 161 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania. Z powyższego wynika, że kierunek procedowania przez sąd administracyjny po powzięciu informacji o śmierci strony zależy od oceny, czy przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, czy też nie. Sukcesja procesowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym może mieć bowiem miejsce wyjątkowo, gdy przedmiotem postępowania są prawa i obowiązki, które mogą przechodzić i przeszły na inne osoby w związku ze śmiercią strony. Zasadą na gruncie prawa administracyjnego jest zaś brak klasycznej sukcesji pod tytułem ogólnym, charakterystycznej dla prawa cywilnego. Przejście praw i obowiązków publicznoprawnych jest możliwie wyłącznie albo gdy prawo materialne wprost wskazuje podmioty, na które przechodzą prawa i obowiązki będące przedmiotem konkretnej sprawy administracyjnej, albo gdy podmioty te uda się ustalić na podstawie charakteru konkretnej sprawy, tj. gdy sprawa nie dotyczy praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 marca 2019 r. uchylająca w całości decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego i nakładająca na skarżącą karę pieniężną w wysokości 9350 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym – m.in. na podstawie art. 92a ust. 1, 5 i 7, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.). Podnieść należy, iż z ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93) wynika, że dziedziczeniu podlegają prawa i obowiązki mające charakter cywilnoprawny. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że do spadku nie należą prawa i obowiązki wynikające ze stosunków karnoprawnych, administracyjnoprawnych, finansowoprawnych (E. Skowrońska-Bocian, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga czwarta. Spadki, Warszawa 2005, str. 10; podobnie J.S. Piątkowski, H. Witczak, A. Kawałko [w]: System Prawa Prywatnego, Tom 10; Prawo spadkowe, pod. red. B. Kordasiewicza, Warszawa 2009, str. 50-51; zob. również wyroki SN: z 7 kwietnia 2004 r., sygn. IV CK 215/03, z 26 marca 2002 r., sygn. III CZP 14/02, opubl. OSNC 2002/12/148, a także postanowienie NSA z 11 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1438/14; dostępne w CBOSA). W świetle powyższego stwierdzić należy, że w prawie administracyjnym nie występuje generalna zasada następstwa prawnego w odniesieniu do praw i obowiązków regulowanych normami tego prawa. Innymi słowy, prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym nie podlegają dziedziczeniu na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Przejście tych praw i obowiązków na następców prawnych, którzy są jednocześnie spadkobiercami w rozumieniu prawa cywilnego mogą przewidywać wyłącznie przepisy szczególne z zakresu szeroko rozumianego prawa administracyjnego, co nie oznacza jednak, że te prawa i obowiązki wchodzą w skład spadku (por. wyrok NSA z 18 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 524/10). Jeśli chodzi o kary pieniężne wymierzane przez organ administracji publicznej w drodze decyzji to zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że kary te nie wchodzą do spadku, ponieważ nie posiadają "charakteru należności cywilnoprawnej" (por. uchwała SN z 24 czerwca 1992 r., sygn. akt III CZP 70/92, z glosą Z. Leońskiego, opubl. OSP 1993/3/56; a także E. Kruk, Sankcja administracyjna, Wyd. UMCS, Lublin 2013, str. 240). Przyjmuje się, że obowiązek uiszczenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego administracyjnego ma charakter publicznoprawny. Tego rodzaju odpowiedzialność administracyjna konkretyzuje się w przypadku naruszenia prawa lub obowiązków nałożonych na określony podmiot. W przypadku stwierdzenia naruszenia tego prawa przez dany podmiot, organ jest zobligowany nałożyć przewidzianą przepisami prawa karę pieniężną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek uiszczenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym ma bez wątpienia charakter publicznoprawny. Powstanie tego obowiązku jest bowiem konsekwencją stwierdzenia naruszenia prawa przez określony podmiot. Kara pieniężna nałożona na skarżącą decyzją administracyjną dotyczy wyłącznie praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłej R. P. Mając na względzie wskazane okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 161 § 1 pkt 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. umorzył postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.