II GSK 80/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Marzenna Kosewska (spr.) Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt I SA/Bd 391/09 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B.; 2. zasądza od S. S. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. kwotę 756,- (siedemset pięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9.09.2009 r. sygn. akt I SA/Bd 391/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. po rozpoznaniu skargi S. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] nr.[...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej uchylił zaskarżoną decyzję, określił ,że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości i zasądził od organu odwoławczego na rzecz S. S. kwotę 1.512,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny. W dniu 13 maja 2008 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. K. wpłynął wniosek S. S. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008. Producent rolny wniósł o przyznanie pomocy w związku z realizacją pakietu rolnictwo zrównoważone (wariant 1.1 - zrównoważony system gospodarowania) na powierzchni 32,05 ha. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. K. przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. Przyznana płatność w kwocie 3.758,40 zł objęła działki rolne M, N, O, R, S, T o łącznej powierzchni 10,44 ha. Organ wskazał, iż pozostałe działki rolne A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, P deklarowane w ramach przedmiotowego pakietu położone są na obszarze "zlewni rzeki T." - obszaru szczególnie narażonego (OSN) na zanieczyszczenia związkami azotu ze źródeł rolniczych i tym samym działki te podlegają wykluczeniu z pomocy finansowej z tytułu płatności rolnośrodowiskowych na mocy § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200). Od decyzji organu I instancji S. S. złożył odwołanie. NSA/wyr. 1 - uzasadnienie wyroku 1 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i powołał się na treść § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, który określa ogólne warunki niezbędne do przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Wskazał na § 11 rozporządzenia, zawierający zastrzeżenie, iż płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje do działek rolnych za realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach określonych pakietów lub wariantów, jeżeli wymogi tych pakietów lub wariantów są objęte programami działań mającymi na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych na obszarach szczególnie narażonych zanieczyszczeniami związkami azotu, zgodnie z przepisami Prawa wodnego. Organ podał, że biorąc pod uwagę powyższy przepis, Kierownik Biura Powiatowego Agencji przeprowadzając kontrolę administracyjną wniosku weryfikuje, czy działki rolne deklarowane przez poszczególnych producentów we wnioskach rolnośrodowiskowych znajdują się na obszarach szczególnie narażonych, a jeżeli tak, to czy działania w danym OSN nie kolidują z zadaniami, do wykonywania których producent zobowiązał się w ramach deklarowanych pakietów rolnośrodowiskowych. Organ zaznaczył, że we wniosku z dnia 13 maja 2008 r. S. S. zadeklarował realizację pakietu rolnictwo zrównoważone (wariant 1.1 - zrównoważony system gospodarowania) na powierzchni 32,05 ha. Kontrola administracyjna wniosku wykazała, że producent ubiega się o płatność rolnośrodowiskowa do działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr 10, 104, 105, 30/2, 30/7, 81/2, 82, 83, 88/4, 112/2, 89/1, 9, 92/5 (obręb P., gm. R., powiat a.) oraz na działce ewidencyjnej nr 727 (obręb R., gm. R., powiat a.), które zgodnie z rozporządzeniem Nr 2/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia 29 kwietnia 2008 r. w sprawie określenia wód wrażliwych na zanieczyszczenia związkami azotu ze źródeł rolniczych oraz obszarów szczególnie narażonych, z których odpływ azotu ze źródeł rolniczych do tych wód należy ograniczyć (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 77, poz. 1277) zostały włączone do obszaru szczególnie narażonego na zanieczyszczenia związkami azotu ze źródeł rolniczych (§ 2 ust. 1). Na podstawie powyższego aktu prawa miejscowego utworzony został OSN o nazwie "zlewnia rzeki T.", obejmujący swym zasięgiem grunty położone na terenie powiatu . i i. w gminach NS.A/wyr.1 - uzasadnienie wyroku 2 wiejskich: A. K., K., B., W., R. i D. B. Rozporządzeniem Nr 6/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia 04 września 2008 r. w sprawie programu działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych dla obszaru szczególnie narażonego nr 3 w regionie wodnym D. W., ustanowiony został szczegółowy program działań obejmujący: poprawę praktyki rolniczej, podejmowanie działań edukacyjnych i doradczych dla gospodarstw rolnych, kontrolę wypełniania przez rolników obowiązków wynikających z programu, monitoring skuteczności programu, pomoc rolnikom w realizacji obowiązkowych środków zaradczych. Ponieważ ww. środki zaradcze dla obszaru "zlewni rzeki T.." pokrywają się z zadaniami określonymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. dla wariantu 1.1 (zrównoważony system gospodarowania), zgodnie z § 11 rozporządzenia z dnia 28 lutego 2008 r., wnioskodawca nie może otrzymać pomocy finansowej z tytułu działań, do których podejmowania jest zobligowany z mocy ww. przepisów prawa miejscowego. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo w oparciu o § 11 wymienionego rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w zakresie pakietu zrównoważony system gospodarowania jedynie do tych działek rolnych, które nie były położone w obszarze OSN. Ustosunkowując się do twierdzenia producenta, że w dniu składania wniosku jego gospodarstwo nie było położone na obszarze OSN, organ wskazał, że aktem prawnym na podstawie, którego przyznawana jest pomoc finansowa z tytułu podejmowanych działań rolnośrodowiskowych jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw (29 lutego 2008 r.), a więc przed złożeniem wniosku. Od samego początku obowiązywania tego aktu wykonawczego zastrzeżone zostało w § 11 rozporządzenia, iż płatność rolnośrodowiskową nie przysługuje do działek rolnych za realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach określonych pakietów lub wariantów, jeżeli wymogi tych pakietów lub wariantów są objęte programami działań mającymi na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych na obszarach szczególnie narażonych zanieczyszczeniami związkami azotu, zgodnie z przepisami Prawa wodnego. Organ podniósł, że mając na uwadze zasadę praworządności, zgodnie z którą w NSA/wyr. 1 - uzasadnienie wyroku 3 postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, organ I instancji był zobowiązany uwzględnić wszelkie zmiany stanu prawnego, jakie zaszły po złożeniu wniosku do dnia wydania decyzji. Rozporządzenie Nr 2/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia 29 kwietnia 2008 r. w sprawie określenia wód wrażliwych na zanieczyszczenia związkami azotu ze źródeł rolniczych oraz obszarów szczególnie narażonych, z których odpływ azotu ze źródeł rolniczych do tych wód należy ograniczyć, jak i rozporządzenie Nr 6/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia 4 września 2008 r. w sprawie programu działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych dla obszaru szczególnie narażonego nr 3 w regionie wodnym D. W., weszły w życie po złożeniu wniosku przez S. S., lecz jako akty prawa miejscowego zaliczane do źródeł prawa powszechnie obowiązującego prawidłowo zostały uwzględnione przez organ I instancji w wydanej decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasady nie działania prawa wstecz. Wprowadzenie na obszarze położenia gospodarstwa wnioskodawcy obszaru OSN, nie doprowadziło do utraty przez niego praw już nabytych, samo złożenie wniosku nie jest bowiem jednoznaczne z uzyskaniem pomocy finansowej. Wyczerpanie przesłanek przewidzianych w § 11 cytowanego rozporządzenia z dnia 28 lutego 2008r. wyklucza możliwość uzyskania przez producenta płatności do pakietu roinictwo zrównoważone, w wysokości określonej we wniosku, co nie oznacza jednak pogorszenia jego sytuacji w stosunku do stanu sprzed wejścia w życie nowych przepisów prawnych, gdyż nie pozbawia producenta żadnych uprawnień nabytych w tym zakresie. Wpływu na decyzję w sprawie określenia wysokości płatności rolnośrodowiskowej nie ma również podniesiona przez stronę w odwołaniu okoliczność braku gminnego rejestru gospodarstw mogących stanowić istotne źródło emisji azotu do wód zanieczyszczonych lub zagrożonych zanieczyszczeniem, gdyż stosowanie przepisów obowiązujących aktów prawa nie jest uzależnione od wywiązywania się przez poszczególne organy z obowiązków w nich ustalonych. Odnosząc się z kolei do treści § 60 rozporządzenia Nr 6/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia 04 września 2008 r. (w którym w ust. 5 zaleca się w celu powodzenia realizacji programu upowszechnianie działania w ramach PROW 2007-2013 pt. "Program rolnośrodowiskowy" pakiet 1.1 - NSA/wvr. i - uzasadnienie wyroku rolnictwo zrównoważone, pakiet 8 - ochrona gleb i wód i pakiet 9 - strefy buforowe, wśród rolników gospodarujących na obszarze szczególnie narażonym), organ wskazał, że pomimo tego, iż w rozporządzeniu tym wymienia się również pakiet rolnictwo zrównoważone, to wobec stwierdzenia wyczerpania przesłanek, o których mowa w § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. należało odmówić przyznania płatności rolnosrodowiskowej do przedmiotowego pakietu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. S. S. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji całości i zarzuciła naruszenie § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez uznanie, że w niniejszym stanie faktycznym przepis ten znajduje zastosowanie. Powołał się na § 21 wymienionego rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r., zgodnie z którym, rolnik realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe od dnia 1 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnosrodowiskowej. Zdaniem producenta rolnego konsekwencją tej normy jest ustalenie, że terminem rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania w niniejszej sprawie jest dzień 1 marca 2008 r. Zatem już od tego dnia wnioskodawca ma obowiązek realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Producent podkreślił, że w tym dniu, ani wiele miesięcy później nie był objęty przepisami rozporządzenia Nr 6/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia 4 września 2008 r., które weszło w życie dopiero z dniem 1 października 2008 r. Nie znajduje zatem uznania argumentacja organu, że w niniejszej sprawie na podstawie § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r., producent nie może otrzymać pomocy finansowej z tytułu działań, do których podejmowania był zobligowany z mocy przepisów prawa miejscowego albowiem przez okres 7 miesięcy (tj. od daty rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w dniu 1 marca 2008 r. do dnia wejścia w życie rozporządzenia Nr 6/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia 4 września 2008 r.) przepisów takich nie było. Skarżący nie zgodził się również z argumentacją organu, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasady nie działania prawa wstecz. W tym zakresie podniósł, że decyzja organu I instancji pomimo jej wydania w dniu [...] lutego 2009 r. obowiązuje od dnia [...] marca 2009 r. i ocena stanu prawnego w niniejszej sprawie powinna być dokonywana właśnie na ten dzień. Ponadto skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie NSA/wyr. 1 - uzasadnienie wyroku 5 rozporządzenia, które w dniu wydania decyzji już nie obowiązywało, gdyż od dnia 29 lutego 2009 r. obowiązuje nowe rozporządzenie Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a) stwierdzając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przedstawił następujący stan prawny. Wskazał, iż w sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 34, poz. 200). Zgodnie bowiem z § 36 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262) "Do zobowiązań rolnośrodowiskowych podjętych na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 44, i do przyznawania kolejnych płatności rolnośrodowiskowch za realizację tego zobowiązania stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że przepisy § 37-41 stanowią inaczej". We wskazanym § 44 wymienione jest ww. rozporządzenie z dnia 28 lutego 2008 r. Skoro skarżący złożył wniosek 13 maja 2008 r., to zasadnie organ dokonał jego oceny na gruncie prawa materialnego obowiązującego w roku, w którym wniosek ten został złożony. Składając wniosek w maju 2008r. skarżący mógł się ubiegać wyłącznie o płatność na podstawie przepisów wówczas obowiązujących, tj. rozporządzenia z dnia 28 lutego 2008 r. W związku z tym, zarzut wydania decyzji na podstawie już nieobowiązujących przepisów, nie zasługuje na uwzględnienia. Podkreślił ,że odpowiednikiem § 11 rozporządzenia z dnia z dnia 28 lutego 2008r. jest § 12 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. o identycznej treści. Sąd pierwszej instancji podniósł, że skoro rolnik przystąpił do programu 1 marca 2008r., a wskazane działki objęto programem, który w ocenie organu pozbawił NSA/wyr. 1 - uzasadnienie wyroku 6 producenta prawa do płatności w dniu 1 października 2008r. na mocy rozporządzenia Nr 6/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. nie ma racji organ twierdząc, że wystarczy ,iż § 11 cyt. Rozporządzenia obowiązywał w momencie złożenia wniosku, bez względu na to, kiedy działki objęto programem ustanowionym aktem prawa miejscowego, albowiem bez tych uregulowań, wskazany przepis nie stanowi pełnej normy prawa. Zdaniem Sadu pierwszej instancji hipoteza § 11 cyt. rozporządzenia wypełniła się 1 października 2008r., czyli po przystąpieniu producenta do programu rolnośrodowiskowego. Oczywistym jest, że okresy te nie muszą się na siebie nakładać. Może zaistnieć sytuacja, gdy nastąpi zmiana prawa. W takim wypadku prawodawca powinien udzielić odpowiedzi na pytanie, która norma prawna - dawna czy nowa - ma wyznaczać sytuację prawną ukształtowaną "pod rządami dawnego prawa", a trwającą w chwili wejścia w życie prawa nowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że na obecnym etapie ustaleń stanu faktycznego, działki objęte programem rolnośrodowiskowym dopiero z czasem, po zmianie stanu prawnego, nie kwalifikowały się do przyznania płatności. Skoro ustawodawca nie wskazał w sposób wyraźny, że momentem decydującym o tym, które prawo należy zastosować, jest moment wydania decyzji, a na takim stanowisku stanął organ, to należało sięgnąć do innych środków. Uznał, że w tym przypadku wystarczy sięgnąć do zasady poszanowania praw nabytych oraz wykładni celowościowej, gdyż one dają odpowiedź w tym sporze . Ocenił, że nie jest wystarczającym wskazanie, które znalazło się w zaskarżonej decyzji, że samo złożenie wniosku "nie jest jednoznaczne z uzyskaniem pomocy finansowej", ponieważ pomija istotną okoliczność faktyczną, taką, że producent po złożeniu podania był objęty tym programem przez siedem miesięcy (licząc od 1 marca 2008r. stosownie do § 21 ust. 1 wymienionego rozporządzenia z dnia 28 lutego 2008r.). Zdaniem Sądu jest to zasadnicza kwestia w świetle art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L. Nr 277.1 ze zm.). W art. 39 ust. 2 tego aktu zapisano, iż płatności rolnośrodowiskowych udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe. Zobowiązania te podejmowane są z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat (art. 39 ust. 3). Płatności udziela się corocznie i obejmują one dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania (art. 39 ust. 4).Zatem przepis ten określa, że płatność rolnośrodowiskowa w swym założeniu jest wsparciem jakie wynika z tego, że producent rolny ponosi dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania, a ono jest NSA/wyr.1 - uzasadnienie wyroku 7 z założenia rozłożone w czasie. Ustawodawca tak unijny, jak i krajowy nie połączyli prawa do wypłaty z tym, by koszty jakie poniósł rolnik trwały w określonym czasie. W prawie połączono je z ponoszeniem ciężaru realizacji programu rolnośrodowiskowego. Organy nie zakwestionowały tego, że wnioskodawca do programu przystąpił. Zatem pozbawiając go prawa do płatności za siedem miesięcy (od 1 marca do 30 września 2008r.) uczestnictwa w programie, naruszyły cel, w jakim je stworzono - wyrównania strat spowodowanych tym uczestnictwem. Takim rozstrzygnięciem naruszono również zasadę poszanowania praw nabytych, która polega na tym, że jeżeli ustawodawca nie rozstrzygnie tej kwestii, to kierując się powyższą zasadą, interpretator przyjmie, że uprawnienia nabyte, zostały zachowane. Pozbawienie prawa do płatności rolnośrodowiskowej w stosunku do działek rolnych, na których realizowano zobowiązanie rolnosrodowiskowe w ramach określonych pakietów lub ich wariantów, za okres kiedy to wymogi tych pakietów lub wariantów nie były jeszcze objęte programami działań mającymi na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia związkami azotu, zgodnie z przepisami Prawa wodnego, nie znajduje uzasadnienia prawnego. W szczególności nie daje takiej możliwości § 11 cyt. rozporządzenia i organ swym działaniem naruszył go poprzez błędną interpretację i zastosowanie. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest argumentem na brak prawa do wypłaty to, że ustawodawca nie uregulował sposobu w jaki - w przedmiotowym przypadku - należałoby obliczyć wysokość płatności. Skoro wiadomo w jakiej wysokości nastąpiłaby wypłata za rok, a jest to wypłata ryczałtowa, to nie ma przeszkód, by przyjąć proporcję 7/12. W skardze kasacyjnej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji I Modernizacji Rolnictwa w T. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 11 w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28.02.2008r. sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,, Program rolnośrodowiskowy,, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U .Nr. 34 poz .200) przez przyjęcie, iż odmowa przyznania płatności stanowi naruszenie praw nabytych wnioskodawcy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wywiódł, iż jedną z podstawowych NSA/wyr. 1 - uzasadnienie wyroku 8 zasad postępowania administracyjnego jest zasada praworządności, zgodnie z którą organy są obowiązane stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, w tym przepisy prawa miejscowego. Organ był zatem zobowiązany uwzględnić przy wydaniu decyzji fakt, iż cześć działek ewidencyjnych objęte wnioskiem producenta rolnego S. S. została rozporządzeniem Nr 2/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia 29.04.2008r. zakwalifikowana jako obszar szczególnie narażony na zanieczyszczenia związkami azotu ze źródeł rolniczych. Obszary te zostały - następstwie zmiany ich stanu prawnego - wykluczone z możliwości ubiegania się o pomoc w ramach programu rolnośrodowiskowego, zgodnie § 11 rozporządzenia MRiRW z dnia 28 lutego 2008r. Organ podkreślił jednocześnie, iż rozporządzenie Nr 2/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. weszło w życie przed wydaniem rozstrzygnięcia przez zarówno organ I jak II instancji, w momencie, gdy zarówno prawa jak i obowiązki beneficjenta wobec organu jeszcze nie zostały ukształtowane decyzją. Zdaniem organu niezrozumiałe jest zatem stanowisko WSA w B., jakoby w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady poszanowania praw nabytych, skoro beneficjent przed wydaniem decyzji żadnych prawa nie nabył. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: 1. naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej ( art. 183 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że jest związany jej podstawami ( art. 174 p.p.s.a.) oraz wnioskami ( art. 176 p.p.s.a.). Tym samym nie jest władny badać czy Sąd I instancji naruszył przepisy inne niż wskazane w skardze kasacyjnej. Przy czym zasada ta nie dotyczy jedynie nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z przyczyn wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą. Strona skargę kasacyjną oparła na podstawie naruszenia prawa materialnego, a to § 11 w zw. z § 21 rozporządzenia MRiRW z dnia 28 lutego w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Program NSA/wyr. 1 - uzasadnienie wyroku 9 rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Paragraf 11 powołanego aktu wykonawczego przewiduje wyłączenie od płatności rolnośrodowiskowej do działek na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach określonych pakietów lub ich wariantów - w sytuacji, gdy wymogi tych pakietów lub wariantów są objęte programami działań mającymi na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia związkami azotu, zgodnie z przepisami Prawa wodnego. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje takie rozumienie przytoczonego przepisu, zgodnie z którym naruszeniem praw nabytych jest odmowa przyznania płatności za wcześniejszą (przed wydaniem decyzji) realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego zanim dla objętych wnioskiem działek wprowadzono przewidziany ww. unormowaniem program działań. Sporna kwestia wymaga zatem rozstrzygnięcia czy występowanie określonej § 11 rozporządzenia MRiRW z dnia 28 lutego 2008 r. negatywnej przesłanki przyznania płatności rolnośodowiskowej należy oceniać według stanu z dnia przystąpienia przez rolnika do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, z dnia wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności czy też na dzień wydawania przez uprawniony organ decyzji w tym przedmiocie. Niewątpliwie istotą zasady praw nabytych jest zakaz arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom występującym w obrocie prawnym, a zasadą tą są objęte nie tylko prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych decyzji przyznających świadczenia, ale także nabyte z mocy prawa. W przypadku płatności rolnośrodowiskowych - zgodnie z § 21 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 28 lutego 2008 r. - ich przyznanie następuje na wniosek rolnika w drodze decyzji. Wbrew zatem wywodom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nawet jeżeli wnioskodawca dobrowolnie przystąpił do realizacji zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie znaczy, że nabył - z mocy ustawy - prawo do płatności. Nieuprawnione jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że organ - wydając decyzją odmawiającą przyznania płatności - naruszył zasadę poszanowania prawa nabytych. W rozpoznawanej sprawie poza sporem skarżący wnioskiem z 13 maja 2008r. wystąpił z o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej wskazując na realizację od 1 marca 2008 r. pakietu 1.1. rolnictwo zrównoważone. Obszar, na którym znajdują się NSA/wyr. 1 - uzasadnienie wyroku 10 działki objęte wnioskiem o przyznanie płatności, został uznany za szczególnie narażony, z którego odpływ azotu ze źródeł rolniczych należy graniczyć na mocy rozporządzenia Nr 2/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia 29 kwietna 2008 r., które weszło w życie 11 czerwca 2008r. Dla tego OSN - tzn. "Zlewni rzeki T." - program działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu z źródeł rolniczych wprowadzono rozporządzeniem Nr 6/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia 4 września 2008 r, które weszło w życie 1 października 2008 r. Wprawdzie zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa i nakazuje mieć na względzie nie tylko prawa nabyte, ale także ochronę interesów w toku. Ma zapewniać ochronę jednostki w sytuacji, w których rozpoczęła określone przedsięwzięcie na gruncie określonych przepisów i ma prawo oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny Należy jednak podkreślić, że szczegółowe warunki i tryb przyznawania płatności rolnośrodowiskowych - zgodnie z delegacją zawartą w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.Nr 64, poz.427 ze zm.) - regulują przepisy rozporządzenia MRiRW z dnia 28 lutego 2008 r. Unormowania tego właśnie aktu wykonawczego określają przesłanki - konieczne do spełnienia - celem przyznania płatności. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, ze zm.), zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli -m.in. - realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, NSA/wyr. 1 - uzasadnienie wyroku 11 zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (§ 2 ust. 1 pkt 3). Art. 39 rozporządzenia unijnego przewiduje, że płatności rolnośrodowiskowe obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie. Przywołany załącznik III wskazuje na Dyrektywę Rady 91/676/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. dotyczącą ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego (Dz.U. WE L 375, z 31.12.1991, str. 1). Preambuła tej dyrektywy stanowi o konieczności określania przez Państwa Członkowskie stref zagrożenia oraz ustanowienia i wprowadzenia w życie programów działań celem zmniejszenia zanieczyszczenia wody związkami azotu w tych strefach. Wdrożenia tej dyrektywy dokonuje ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Art. 47 ust. 1 Prawa wodnego określa, że produkcję rolną prowadzi się w sposób ograniczający i zapobiegający zanieczyszczaniu wód związkami azotu pochodzącymi ze źródeł rolniczych, przy czym przez związki azotu rozumie się wszelkie substancje zawierające azot, z wyjątkiem gazowego azotu cząsteczkowego. W ust. 3 art. 47 Prawa wodnego zawarto delegację dla Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej do określenia, w drodze rozporządzenia, wód powierzchniowych i podziemnych wrażliwych na zanieczyszczenie związkami azotu ze źródeł rolniczych oraz obszarów szczególnie narażonych, z których odpływ azotu ze źródeł rolniczych do tych wód należy ograniczyć. Z kolei ust. 7 wskazanego artykułu obliguje do opracowania programu działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych, o którym mowa w art. 84 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wyżej wymienione delegacje ustawowe stanowiły podstawę wydania przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. powołanych w sprawie rozporządzeń Nr 2/ 2008 i Nr 6/2008 i do unormowań w nich zawartych odsyła objęty zarzutami skargi kasacyjnej § 11 rozporządzenia MRiRW z 28 lutego 2008 r. Jak już wyżej wskazano, przepis ten stanowił w sprawie podstawę materialnoprawną odmowy przyznania płatności - z uwagi na wystąpienie określonej w nim negatywnej przesłanki, wykluczającej uwzględnienie wniosku. W toku sprawy wszczętej żądaniem skarżącego przepis ten nie uległ zmianie. Tym samym podejmując NSA/wyr. 1 - uzasadnienie wyroku 12 dobrowolne zobowiązanie rolnośrodowiskowe i przystępując do jego realizacji skarżącemu znana była regulacja zawierająca negatywna przesłankę uzyskania płatności. Istotnie stan prawny zadeklarowanych działek uległ zmianie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie czy działki objęte wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowe] są położone na obszarze szczególnie narażonym na zanieczyszczenia związkami azotu i czy wymogi realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego są objęte programami działań mającymi na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia związkami azotu - choć wynika z regulacji prawnych - ma charakter ustaleń faktycznych. Organ wydając decyzję ma zaś obowiązek brać pod uwagę stan faktyczny z dnia orzekania. Podkreślenia wymaga też, że przepisy rozporządzeń Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Nr 2/2008 i Nr 6/2008 nie regulują warunków uzyskania płatności rolnosrodowiskowej a o ich wejściu w życie decydują przesłanki określone prawem unijnym. Określenie aktem prawa miejscowego stanu prawnego obszarów - przez uznanie ich za obszar szczególnie narażony - nie może być traktowane jako regulacja praw i obowiązków jednostki. Wejście w życie przepisów wprowadzających program działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych dla obszaru szczególnie narażonego skutkuje wprawdzie nałożeniem na określone podmioty obowiązków ustalonych w programie. Wymóg przestrzegania tych obowiązków działa jednakże na przyszłość. Przepisy rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. nr 6/2008 - regulujące te obowiązki - nie zmieniają określonych rozporządzeniem MRiRW z 28 lutego 2008 r. warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowych. W świetle tego, co zostało powiedziane, nie można zatem twierdzić, że decyzja o odmowie przyznania spornej płatności rolnosrodowiskowej w okolicznościach tej sprawy została zatem wydana na podstawie nowej normy prawnej, zastosowanej do zdarzeń zaszłych i zakończonych przed jej wejściem w życie. Należy mieć na względzie, że zobowiązania rolnośrodowiskowe są zobowiązaniami 5 - letnimi (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 28 lutego 2008 r.), rolnik realizuje je od 1 marca w roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnosrodowiskowej ( § 2 ust. 1), a płatność dokonana NSA/wyr. 1 - uzasadnienie wyroku 13 jest raz na rok, w którym został złożony pierwszy i kolejne wnioski ( § 21 ust. 4), po przyznaniu płatności decyzja wydawana w terminie od 1 października do 31 grudnia roku, w którym wniosek został złożony ( § 21 ust. 2 ). Brak przy tym podstaw prawnych do przyznania płatności pomniejszonej, proporcjonalnie do okresu faktycznego realizowania zobowiązania rolnośrodowiskowego do czasu objęcia jego wymogów programem działań mających na celu ograniczenie dopływu azotu ze źródeł rolniczych. Tym bardziej, że w przypadku pakietu objętego wnioskiem S. S. płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako grunty rolne ( § 9 ust. 1), a jej wysokość w danym roku ustala się jako iloczyn stawki płatności na hektar użytku rolnego i powierzchni działek rolnych ( § 13 ust. 1 pkt. 1). Zasadne są podstawy skargi kasacyjnej albowiem zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji naruszył § 11 rozporządzenia MRiRW z dnia 28.02.2008r. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 i art. 203 pkt. 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. NSA/wyr. 1 - uzasadnienie wyroku 14