II GSK 804/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 959/16 w sprawie ze skargi J. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. Spółki z o.o. z siedzibą w P. na rzecz Narodowego Centrum Badań i Rozwoju 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 959/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę J sp. z o.o. z siedzibą w P (dalej: spółka) na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBR) z dnia [...] października 2016 r., nr [...] o nieuwzględnieniu protestu. Wyrok Sądu I instancji zapadł w sprawie, w której stan faktyczny przedstawiał się następująco. Spółka ubiegała się o dofinansowanie projektu pt. "Kompletny innowacyjny system oczyszczania ścieków bytowych i organicznych przemysłowych z możliwością wykorzystania ścieków oczyszczonych do celów komunalnych, przemysłowych i rolniczych". W tym celu złożyła wniosek w konkursie ogłoszonym w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, osi priorytetowej: wsparcie prowadzenia prac B+R przez przedsiębiorstwa, w ramach działania: projekty B+R przedsiębiorstw i poddziałania: badania przemysłowe i prace rozwojowe realizowane przez przedsiębiorstwa. W dniu [...] czerwca 2016 r. NCBR poinformował spółkę o negatywnej ocenie jej wniosku. Jako podstawę takiej oceny organ wskazał niespełnienie przez wniosek 4 kryteriów dostępu, w tym 3 w zakresie naukowo-technologicznym oraz 1 w zakresie gospodarczo-biznesowym. Spółka od tej oceny złożyła protest, w którym domagała się przeprowadzenia ponownej merytorycznej oceny swojego wniosku, zwłaszcza dokonania jego kontroli z punktu widzenia kryteriów wskazanych w dokumentacji konkursowej. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdziła, że organ przy ocenie wniosku wadliwie przyjął, że wniosek nie spełnia kryteriów dostępu. Dla wsparcia takiego poglądu powołała się na informacje zawarte w dokumentacji będącej załącznikami do wniosku, wskazując, że organ ich nie uwzględnił, a dotyczyły one kwestii, które stanowiły podstawę negatywnej oceny. Spółka podniosła również okoliczność, że oceniający wniosek nie jest związany z problematyką oczyszczania ścieków, tym samym nie mógł poprawnie scharakteryzować potrzeb społecznych i gospodarczych w materii, której wniosek dotyczył. Do protestu spółka dołączyła dodatkowe informacje mające rzutować na odmienną ocenę wniosku niż pierwotnie dokonana. Rozstrzygnięciem z dnia [...] października 2016 r., skarżonym przez spółkę, NCBR odmówiło uwzględnienia protestu, podając, że ocena dokonana w postępowaniu konkursowym odpowiada prawu, a zarzuty i wnioski spółki formułowane w proteście nie uwzględniają stanu prawnego, który Polska musi respektować, bo odnosi się on do przepisów krajowych, ale i międzynarodowych. Podsumowując organ stwierdził, że brak było podstaw do uwzględnienia protestu. Powyższe rozstrzygnięcie NCBR zostało zaskarżone do WSA w Warszawie. Spółka oparła skargę na naruszeniach prawa materialnego i procesowego. W ramach naruszeń procesowych zakwestionowała wymóg przygotowania wniosku w sposób szczegółowy, zwłaszcza w zakresie opisu technologii i założeń dla przyszłych badań prowadzonych przez spółkę. Natomiast w wymiarze materialnym podniosła, że prace badawcze objęte wnioskiem odnoszą się do systemu oczyszczania ścieków, który spółka produkuje, a ich celem ma być ulepszenie tego rozwiązania, co determinuje konieczność ogólnego opisu realizowanych celów ze względu na konieczność ochrony własnego produktu, który w ramach projektu miał być ulepszany. WSA w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. Sąd I instancji przyjął, że stan faktyczny sprawy został przez organ ustalony poprawnie. Nie podzielił oceny spółki, co do wadliwego prowadzenia postępowania oceniającego wniosek spółki. Zauważył, że wszyscy wnioskodawcy aplikowali o dofinansowanie swoich projektów na tych samych zasadach, zwłaszcza gdy odnosić je do sposobu przygotowania wniosku, w tym jego szczegółowości w zakresie opisów zamierzonych prac badawczych i technologii. Podkreślił również, że szczegółowe zasady wypełnienia wniosku zostały określone w stosownym regulaminie, akceptowanym przez spółkę z chwilą przystąpienia do konkursu. W tej dokumentacji zostały szczegółowo określone kryteria, którymi kierował się organ dokonując oceny wniosku, tym samym nieuwzględnienie protestu było skutkiem niespełnienia tych warunków przez spółkę, skoro nie zrealizowała ona wymogów określonych dla konkursu, w którym uczestniczyła. W uzasadnieniu Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do kryteriów dostępu, które organ wskazał jako niespełnione, a tym samym dające podstawę do odmówienia uwzględnienia protestu. W konkluzji WSA w Warszawie stanął na stanowisku, że ocena wniosku spółki była rzetelna i obiektywna, formalnie poprawna, tym samym nie było podstaw do uwzględniania protestu, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi. Z wyrokiem WSA w Warszawie nie zgodziła się spółka. Wyrok zaskarżyła w całości, domagając się jego uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ u.z.r.p.z.p.s. mającego niewątpliwie charakter procesowy, polegające na zaniechaniu zbadania legalności informacji o nieuwzględnieniu protestu, co miało takie znaczenie dla sprawy, że uniemożliwiło Sądowi ustalenie, że weryfikacja oceny prawidłowości oceny projektu dokonana została przez niewłaściwą instytucję; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 56 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 55 pkt 1 u.z.r.p.z.p.s. poprzez przyjęcie, że art. 56 ust. 2 u.z.r.p.z.p.s. pozwala na rozpatrzenie protestu przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, podczas gdy z art. 56 ust. 2 pkt 2 u.z.r.p.z.p.s. wynika, że odsyłając do "właściwej instytucji, o której mowa w art. 55 (...)", do której przekazywany jest protest, może chodzić wyłącznie o instytucję zarządzającą, tj. Ministerstwo Rozwoju; 3) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie się Sądu na postanowieniach "Regulaminu przeprowadzania konkursu", którego brak jest w aktach sprawy nie tylko w wersji adekwatnej do oceny legalności, ale brak jest w jakiejkolwiek wersji, co miało takie znaczenie dla sprawy, że wobec zmian w Regulaminie uniemożliwiło Sądowi oparcie się na niewątpliwym stanie prawnym do oceny legalności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów podnoszących naruszenia prawa amaterialnego, a dopiero w dalszej do naruszeń przepisów postępowania. Zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że dokonanie kontroli skarżonego wyroku w zakresie prawidłowości stosowania prawa materialnego wymaga wcześniejszego ustalenia, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. W przypadku rozpoznawanej skargi kasacyjnej ta kolejność odniesienia się do zarzutów kasacyjnych może być niezachowana ze względu na to, że skarga kasacyjna stawia w istocie zarzuty jednego rodzaju, czyli naruszenie prawa procesowego. W ocenie NSA skarga kasacyjna spółki jest nieusprawiedliwiona, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Analiza stawianych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia prowadzi do wniosku, że spółka dopatruje się wadliwości wyroku Sądu I instancji w tym, że oddalił on skargę, w sytuacji gdy powinna podlegać uwzględnieniu, bo postępowanie prowadzone na skutek wniesienia przez nią protestu prowadzone było przez NCBR z naruszeniem prawa. Przede wszystkim protest rozpatrzony został przez niewłaściwą instytucję, gdyż w miejsce NCBR jako rozpatrującego protest powinno działać Ministerstwo Rozwoju. Poza tym prawidłowa weryfikacja oceny projektu złożonego przez spółkę wymagała odniesienia się przez Sąd I instancji do postanowień regulaminu określającego sposób prowadzenia konkursu, który we właściwej wersji powinien być włączony do akt sprawy. Przy tak uzasadnionych zarzutach spółka wskazała na naruszenie przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 8 u.z.p.s. oraz art. 56 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 55 pkt 1 u.z.p.s., a także naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Zdaniem NSA zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są nietrafne. Sąd II instancji stwierdza, że zarzut kasacyjny określony w pkt 2 jest formalnie wadliwy, w tym zakresie w jakim wskazuje na naruszenie prawa materialnego, które polegało na tym, że protest rozpoznał organ niewłaściwy. Przepisy prawa określające kompetencje organów nie mogą być łączone z prawem materialnym, są częścią prawa ustrojowego i procesowego. W znaczeniu ustrojowym funkcjonują w tym zakresie, który odnosi się do struktury organów określających tok instancji administracyjnej, natomiast w znaczeniu procesowym w tym zakresie, który wiąże określony rodzaj organu tworzącego strukturę "odwoławczą" z konkretnymi czynnościami procesowymi. W żadnym z tych wariantów nie mamy do czynienia z przepisami prawa materialnego, toteż zarzut podnoszący naruszenie tych przepisów, polegający na braku właściwości po stronie NCBR do rozpatrzenia protestu musi być uznany za formalnie wadliwy. Niezależnie od tego jest on również merytorycznie nietrafny, ale ten kontekst oceny tego zarzutu musi być łączony z zarzutem sformułowanym w pkt 1 skargi kasacyjnej, bowiem te zarzuty uzupełniają się, a ponieważ zarzut pierwszy został ujęty poprawnie z formalnego punktu widzenia, to przez jego pryzmat można ocenić merytoryczną trafność zarzutu z pkt 2 skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tej kwestii Sąd II instancji uznaje, że NCBR i Sąd I instancji trafnie przyjęły, że w sprawie protestu spółki wypowiadał się organ właściwy. Zdaniem NSA stanowisko spółki prezentowane w tym zakresie nie ma żadnego uzasadnienia. Przede wszystkim organem nie może być uznane Ministerstwo Rozwoju, co słusznie wytknięto w odpowiedzi na skargę kasacyjną, ale też nietrafny jest pogląd, że na gruncie art. 56 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 55 pkt 1 u.z.p.s. wyłączona jest możliwość rozpatrzenia protestu przez tę samą instytucję. Z treści przepisów u.z.p.s. jednoznacznie wynika, że protest może rozpatrywać również ta instytucja, która dokonywała oceny projektu. Kompetencja instytucji do rozpatrzenia protestu musi być odnoszona do konkretnego układu kompetencji między instytucją zarządzającą danym rodzajem programu a instytucją pośredniczącą. Wniosek taki wynika z treści art. 55 u.z.p.s. Instytucja pośrednicząca, a taką jest w rozpoznawanej sprawie NCBR, może rozpatrywać protest, jeżeli taka kompetencja została powierzona tej instytucji przez instytucję zarządzającą. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja ma miejsce, gdyż Minister Infrastruktury i Rozwoju powierzył w porozumieniu z dnia 17 grudnia 2014 r., w jego art. 3 § 8 NCBR zadania w zakresie rozpatrywania protestów od negatywnych ocen projektów. W tym zakresie należy zgodzić się ze stanowiskiem NCBR-u z odpowiedzi na skargę kasacyjną, że taka sytuacja nie jest wyjątkiem, gdy chodzi o różne programy realizowane z udziałem środków unijnych, choćby wskazane w piśmie zarządu województw w ramach programów regionalnych. Poza tym, stanowisku spółki wprost przeczy treść art. 56 ust. 3 u.z.p.s., który stwierdza, że protest jest wnoszony wprost do instytucji, jeżeli jest nią instytucja uprawniona do jego rozpatrzenia. Zatem z treści tego przepisu wynika, że ta sama instytucja może rozpoznawać i oceniać wniosek, a także protest wniesiony od negatywnej oceny wniosku. Z tych więc powodów zarzuty objęte pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej należało uznać za merytorycznie niezasadne. Nietrafny jest również zarzut objęty pkt 3 skargi kasacyjnej. Z treści art. 41 ust. 3 u.z.p.s. wynika, że regulamin konkursu właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na stronie internetowej wraz z jego zmianami, ich uzasadnieniem oraz terminami, od których są stosowane. Zatem niedołączenie regulaminu do akt sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji nie stanowi naruszenia prawa, w sytuacji gdy strona nie wykazuje w swojej skardze, że organy i Sąd I instancji dokonały oceny wniosku przy uwzględnieniu innej wersji regulaminu niż ta, która obowiązywała w odniesieniu do złożonego wniosku. Spółka takiego zarzutu nie stawia, koncentrując się tylko na twierdzeniu, że regulamin konkursu powinien być częścią akt sądowych, co nie ma oparcia w przepisach prawa. Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.