II GSK 828/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 67/08 w sprawie ze skargi T.S. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji dotyczącej uprawnień budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 maja 2008 r. o sygn. akt VII SA/Wa 67/08 oddalił skargę T.S. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. o nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji dotyczącej uprawnień budowlanych. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna M. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w K., działając na podstawie art. 12 ust 3, art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) - dalej Pb. oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 8, poz. 38) stwierdziła, że T.S. uzyskał uprawnienia budowlane o wskazanym numerze ewidencyjnym do wykonywania prac na stanowisku majstra budowlanego i kierowania w powierzonym zakresie robotami budowlanymi w zakresie objętym rzemiosłem określonym w dyplomie mistrza, z wyłączeniem robót budowlanych przy obiektach zabytkowych. Pismem z dnia 12 czerwca 2007 r. T.S. zwrócił się do M. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści nadanych mu uprawnień budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Małopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, działając na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwana Kpa.), wyjaśniła, że z decyzji z dnia 17 grudnia 2003 r., przyznającej skarżącemu uprawnienia budowlane wynika, iż posiada on uprawnienia budowlane do wykonywania pracy na stanowisku majstra budowlanego i kierowania w powierzonym zakresie robotami budowlanymi w zakresie objętym rzemiosłem określonym w dyplomie mistrza, obejmującym instalatorstwo elektryczne, z wyłączeniem robót budowlanych przy obiektach zabytkowych. Organ stwierdził, że sformułowanie "kierowanie w powierzonym zakresie" oznacza, że skarżący jako majster budowlany może kierować robotami budowlanymi w zakresie wynikającym z dyplomów mistrzowskich pod nadzorem i z polecenia kierownika budowy. Nie może zatem wykonywać robót na stanowisku kierownika budowy, uprawniony jest jedynie do wykonywania prac budowlanych, które obejmuje jego rzemiosło. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł T.S. Stwierdził, że uprawnienia zatwierdzone przez Okręgową Komisję Kwalifikacyjną M. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa upoważniają go do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podkreślono, że organ I instancji uwzględnił zarówno treść decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych do wykonywania pracy na stanowisku majstra budowlanego, jak i przepisów będących podstawą jej wydania. Jak wskazał organ, stosownie do treści § 5 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ( Dz. U. z 1995 r. Nr 8, poz. 38 ze zm. ) uprawnienia budowlane do wykonywania pracy na stanowisku majstra budowlanego i kierowania w powierzonym zakresie robotami budowlanymi stanowią podstawę do wykonywania czynności w zakresie objętym rzemiosłem określonym w dyplomie mistrza, z wyłączeniem robót budowlanych przy obiektach zabytkowych. Powyższe, zdaniem organu, prowadzi do konkluzji, że majster budowlany może kierować jedynie powierzonymi robotami budowlanymi w ramach budowy kierowanej przez osobę posiadającą uprawnienia bez ograniczeń lub w ograniczonym zakresie. Uprawnienia budowlane do wykonywania pracy na stanowisku majstra nie upoważniały i nie upoważniają obecnie do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, o których mowa w art. 12 ust 1 i 2 Pb.. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę T.S., wskazał, że zgodnie z art. 113 § 2 Kpa. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie strony wątpliwości, co do treści decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, organy administracji prawidłowo wyjaśniły, że zakres posiadanych przez skarżącego uprawnień należy odczytywać zgodnie z treścią decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych oraz w oparciu o przepisy będące podstawą jej wydania. Zgodnie z § 5 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 8, poz. 38), uprawnienia budowlane do wykonywania pracy na stanowisku majstra budowlanego i kierowania w powierzonym zakresie robotami budowlanymi stanowią podstawę do wykonywania tych czynności w zakresie objętym rzemiosłem określonym w dyplomie mistrza, z wyłączeniem robót budowlanych przy obiektach zabytkowych. Z kolei stosownie do art. 14 ust. 3 pkt 5 Pb. w brzmieniu z dnia nadania uprawnień, do wykonywania pracy na stanowisku majstra budowlanego i kierowania w powierzonym zakresie robotami budowlanymi wymagane jest posiadanie, co najmniej, wykształcenia zasadniczego i dyplomu mistrza w odpowiednim zawodzie budowlanym. Sąd I instancji, powołując się na treść art. 12 ust. 1 Pb. definiującego pojęcie "samodzielnej funkcji technicznej" uznał, że czym innym jest zachowanie nabytych wówczas uprawnień, w zakresie w jakim zostały nabyte, a czym innym jest wykonywanie samodzielnej funkcji technicznej. Zgodnie ze wskazanym przepisem za samodzielną funkcję techniczną w budownictwie uważa się działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, a w szczególności działalność wyszczególnioną w pkt od 1) do 6). Jak dalej zauważył Sąd, samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, zgodnie z art. 12 ust. 2 Pb., mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją, zwaną "uprawnieniami budowlanymi", wydaną przez organ samorządu zawodowego. Zakres uprawnień nadanych skarżącemu nie upoważnia go do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w rozumieniu art. 12 ust. 1 pkt 2 Pb., tj. do kierowania budową lub innymi robotami budowlanymi. Jako majster budowlany skarżący nie jest uprawniony do kierowania budową w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt 2 Pb., ani całością robót w ramach danej specjalności techniczno-budowlanej posiadanych uprawnień budowlanych. Zgodnie z posiadanymi uprawnieniami skarżący może kierować jedynie powierzonymi robotami w zakresie objętym rzemiosłem określonym w dyplomie mistrza, w ramach budowy kierowanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, bez ograniczeń lub w ograniczonym zakresie. Majster, kierując w dozwolony sposób powierzonymi robotami, nie może pełnić samodzielnej funkcji technicznej kierownika budowy lub robót. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł T.S., żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wskutek błędnej wykładni rozszerzającej sprzecznej z unormowaniem zawartym w § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz - naruszenie ważnego interesu strony przez zaprzeczenie uprawnień zawodowych wbrew prawom nabytym stosownie do obowiązujących w chwili ich przyznania przepisom. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutów skargi i zawartych w nim argumentów opartych na treści art. 12 ust 1 i 2 Pb. oraz § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa i pominął unormowania dotyczące zakresu uprawnień budowlanych określone w § 3 ust 1 tego rozporządzenia. Przepis ten przewiduje, że do uzyskania uprawnień budowlanych wystarcza posiadanie wykształcenia wyższego lub średniego, odbycie praktyki zawodowej i zdanie egzaminu, bądź posiadanie co najmniej wykształcenia zawodowego, dyplomu mistrza i zdanie egzaminu. Możliwe jest zatem uzyskanie uprawnień na kilka sposobów, posiadanie dyplomu mistrza i zdanie egzaminu - co dotyczy skarżącego - jest równorzędne z innymi wymogami, do uzyskania uprawnień budowlanych w danej specjalności. W ocenie skarżącego może on kierować budową lub robotami budowlanymi, gdyż w pojęciu "kierowania w powierzonym zakresie robotami budowlanymi" przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, "mieści się możliwość kierowania budową, pełniąc samodzielną funkcję techniczną w budownictwie". Podstawę do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie daje również wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego do centralnego rejestru o którym mowa w art. 88a ust 1 pkt 3 lit. a) Pb., dokonywany w drodze decyzji. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a bierze z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone są w § 2 cyt. artykułu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego tj. art. 12 ust. 1 i 2 Pb. Sformułowany został też zarzut naruszenia "ważnego interesu strony przez zaprzeczenie uprawnień zawodowych wbrew prawom nabytym", jednak zarzutowi nie podporządkowano konkretnego przepisu prawa naruszonego przez Sąd I instancji. W rozpatrywanej sprawie kwestią mającą zasadnicze znaczenie dla oceny zaskarżonego wyroku jest przedmiot sprawy poddanej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a przedmiotem tym jest wyjaśnienie treści decyzji dokonane na podstawie art. 113 § 3 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie (...) strony wątpliwości co do treści decyzji. Przewidziana cyt. przepisem instytucja służy ustaleniu sensu rozstrzygnięcia ze względu na posłużenie się przez organ w osnowie wyjaśnianego rozstrzygnięcia określonymi, niejednoznacznymi lub niezrozumiałymi dla strony sformułowaniami. Innymi słowy, wyjaśnienie decyzji ma na celu umożliwienie stronie postępowania uzyskania od organu decyzyjnego stanowiska jak rozumiał wydaną przez siebie decyzję, przy czym wyjaśniając decyzje, organ nie jest uprawniony do stosowania przyjętych sposobów wykładni ( logicznej, celowościowej, systemowej ). Jak zgodnie przyjmowane jest w doktrynie, potrzeba wyjaśnienia ( wykładni ) decyzji zachodzi w sytuacji, gdy treść decyzji ze względu na użyte w niej pojęcia czy wyrażenia nastręcza wątpliwości ( vide: G.Łaszczyca,Cz.Martysz,A.Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, C.H. Beck W-wa 2003 r. str. 714 ). Powyższe może mieć na przykład miejsce na tle aktów posługujących się, ze względu na poddany regulacji przedmiot, specyficzną i odrębną od potocznej terminologią rzutującą w sposób oczywisty na język prawny. Wyjaśnienie decyzji może być również konieczne, gdy podjęte przez organ rozstrzygnięcie "dotknięte jest zawiłością utrudniającą ustalenie sensu tego rozstrzygnięcia" ( vide: J.Borkowski w J.Borkowski, B.Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wyd. C.H.Beck 1996r. s.516 ). Biorąc pod uwagę cel instytucji uregulowanej w art. 113 § 2 Kpa. posłużenie się nią ma prowadzić do usunięcia niejasności co do treści decyzji, w szczególności wówczas gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy ( wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1997 r. - sygn. akt I SA/Ka 1612/96 ), nie może jednak zmierzać do jakiejkolwiek korekty wyjaśnianego rozstrzygnięcia. Wszystko, co zostało wyżej powiedziane oznacza, iż instytucja procesowa wyjaśnienia decyzji jest zabiegiem porządkującym sens wyjaśnianej decyzji, dokonywanym według stanu prawnego obowiązującego z dnia jej wydania i nie może zastępować trybu odwoławczego ani służyć zmianie decyzji, jej uzupełnieniu, poprawieniu osnowy czy uzasadnienia. Wyjaśnienie nie może również prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Stwierdzić zatem należy, że podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie wyjaśniania decyzji, organ, który ją wydał obowiązany jest w pierwszym rzędzie rozważyć, czy w konkretnej sprawie zachodzi przesłanka do skorzystania z tej procesowej możliwości, co równa się ustaleniu, że treść osnowy może nasuwać wątpliwości co do ostatecznej intencji organu. Po stwierdzeniu że rozstrzygnięcie podlega wyjaśnieniu, organ zobowiązany jest ograniczyć się do takiego omówienia lub przybliżenia treści niejednoznacznych bądź niezrozumiałych sformułowań czy wyrażeń, aby sens osnowy był czytelny i nie budził już wątpliwości. W rozpatrywanej sprawie skarżący domagał się wyjaśnienia decyzji Małopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 17 grudnia 2003 r. stwierdzającej uprawnienia budowlane skarżącego do określonych prac i działań, a zaskarżone postanowienia powtórzyły osnowę wyjaśnianej decyzji, ponownie ją uzasadniając. Sąd I instancji skoncentrował się na warstwie merytorycznej wyjaśnianej decyzji i nie rozważał kwestii procesowych tzn. prawidłowości posłużenia się przez organ instytucją sformułowaną w art. 113 § 2 Kpa. Z kolei skarga kasacyjna, którą jak już wyżej podkreślono, NSA jest związany, podważa prawidłowość dokonanej przez ten Sąd wykładni art. 12 ust. 1 i 2 Pb., nie kwestionując w przepisanym ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi trybie ewentualnego naruszenia przez Sąd I instancji art. 113 § 2 Kpa. Ograniczając się zatem do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, należy stwierdzić, że zarzut naruszenia przez Sąd wojewódzki prawa materialnego tj. art. 12 ust. 1 i 2 Pb. jest nietrafny. Co wynika z uwag poczynionych wyżej, wyjaśnienie decyzji nie służy dokonywaniu wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania wyjaśnianej decyzji. Przepis art. 12 ust. 1 i 2 Pb. nie znajdował zastosowania przy wyjaśnianiu treści decyzji, a zmiany tego przepisu jakie nastąpiły po dacie wydania decyzji wyjaśnianej, nie mogą mieć żadnego wpływu na treść dokonanego przez organ wyjaśnienia. Można jedynie zauważyć, że wskazany przez autora skargi kasacyjnej przepis Prawa budowlanego, powoływany przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, służyć miał wyjaśnieniu skarżącemu nie tyle osnowy wyjaśnienia treści decyzji, co wyjaśnienia pojęcia "samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie" i braku możliwości osadzenia posiadanych przez skarżącego uprawnień budowlanych w takiej samodzielnej działalności. Postawiony przez kasatora zarzut "naruszenia ważnego interesu strony przez zaprzeczenie uprawnień zawodowych wbrew prawom nabytym stosownie do obowiązujących w chwili ich przyznania przepisom", jak już to wyżej zaznaczono, nie został sformułowany poprawnie, jednak co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, intencją obu zarzutów była odmienna, od dokonanej przez organ i zaakceptowanej przez Sąd I instancji, ocena posiadanych przez skarżącego uprawnień jako kwalifikujących go do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Jak już była o tym mowa, wyjaśnienie treści decyzji nie służy, wykładni przepisów, jak też nie uprawnia do dokonywania ocen czy kwalifikacji treści wydanego rozstrzygnięcia w stosunku do zmienionego stanu prawnego, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Poddając kontroli prawidłowość rozumowania organu w zaskarżonym postanowieniu, Sąd I instancji rozważał kwestię prawidłowości dokonanej przez organ interpretacji pojęcia "samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie" i trafności stwierdzenia organu, że posiadane przez skarżącego uprawnienia budowlane są niezmienione i ograniczają się do wyszczególnionych w sentencji wyjaśnianej decyzji działań. Sąd ten, uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie organu, który wyjaśnił decyzję poprzez powtórzenie w istocie osnowy tego rozstrzygnięcia i uzasadnienie go, sformułował na tle przywołanych w wyroku przepisów prawa materialnego wniosek, iż zakres posiadanych przez skarżącego uprawnień należy odczytywać zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu w oparciu o obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy. Mimo, że z wnioskiem tym należy się zgodzić co do zasady, to zauważyć należy, że istota sprawy jaką jest prawidłowość zastosowania przez organ instytucji z art. 113 § 2 Kpa., której to kasator nie zakwestionował, pozostała przecież na uboczu rozważań. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.