II GSK 855/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Milena Budna po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 1257/12 w sprawie ze skargi F. Spółki z o.o. w G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] września 2012 r.; nr [...] w przedmiocie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. Spółki z o.o. w G. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w G. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r. o sygn. akt I SA/Gd 1257/12 oddalił skargę F. Spółki z o.o. w G. (dalej: Spółka) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu [...] maja 2012 r. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w G. wystawił na Spółkę trzy tytuły wykonawcze: 1/ nr [...] (obejmujący kwotę 29.934,80 zł z tytułu składki na ubezpieczenie społeczne za luty 2012 r.), 2/ nr [...] (obejmujący kwotę 8.250,60 zł z tytułu składki na ubezpieczenie zdrowotne za luty 2012 r.) i 3/ nr [...] (obejmujący kwotę 2.695,50 zł z tytułu składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za luty 2012 r.). W dnu [...] czerwca 2012 r. Spółka wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wskazując na wadliwy sposób ustalenia właściwości organu egzekucyjnego na podstawie niepublikowanego zarządzenia Prezesa ZUS nr 10 z dnia 8.03.2008 r., zmienionego zarządzeniem nr 37 z dnia 24.06.2011 r., co uniemożliwiło jego weryfikację w zakresie, czy postępowanie zostało wszczęte przez właściwy organ i naraziło zobowiązaną na obciążenie podwójnym uregulowaniem należności. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej w G. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w G. z dnia [...] lipca 2012 r., uznające zarzuty Spółki zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym za niezasadne. Z treści uzasadnienia postanowienia wynika, że stosownie do art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), dalej: u.p.e.a. organem uprawnionym do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych m.in. z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek jest dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a przepis ten wyznacza właściwość rzeczową i miejscową organu egzekucyjnego, zaś brak opublikowania zarządzenia Prezesa ZUS, ustalającego działanie jednostek organizacyjnych Zakładu nie miał znaczenia dla załatwienia sprawy ze względu na siedzibę Spółki, która nie zmieniła się od dnia rozpoczęcia prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Nie doszło zatem do naruszenia zasady praworządności z art. 7 Konstytucji RP ani zasady działania organów na podstawie przepisów prawa z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. Oddalając skargę Spółki WSA w G. stwierdził, że art. 19 § 4 u.p.e.a. przewiduje jako wyspecjalizowany organ egzekucyjny, powołany do dochodzenia ściśle określonych należności dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten nie precyzuje terytorialnego działania dyrektora oddziału, wskazując jego właściwość ogólnie. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że na podstawie art. 22 § 2 u.p.e.a. właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, z wyjątkami które nie dotyczą sprawy. Skoro dochodzona należność ma charakter pieniężny, a jej egzekucja jest prowadzona z rachunku bankowego, to organem egzekucyjnym właściwym ze względu na siedzibę Spółki zobowiązanej w G. jest Dyrektor Oddziału ZUS w G. Sąd I instancji uznał za niezasadne zarzuty skargi niewłaściwego określenia właściwości rzeczowej i terytorialnej organu egzekucyjnego oraz naruszenia zasady praworządności. Sąd wyjaśnił, że z art. 73 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej: u.s.u.s. wynika, iż kompetencje w zakresie tworzenia, przekształcania i znoszenia terenowych jednostek organizacyjnych oraz określania ich siedziby, właściwości terytorialnej i rzeczowej posiada Prezes ZUS. Ustawodawca nie wskazuje w jakiej formie czynność ta ma być dokonana, jednak w realiach sprawy dla oceny, czy organ egzekucyjny działał zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową mają znaczenie przepisy art. 19 § 4 i art. 22 § 2 u.p.e.a. Art. 19 § 4 u.p.e.a. wyznacza nie tylko właściwość rzeczową organu egzekucyjnego lecz także miejscową, skoro do egzekucji należności pieniężnych uprawniony jest dyrektor tego oddziału ZUS (jako jednostki organizacyjnej Zakładu), który dokonuje wypłat danych świadczeń, a więc i poboru składek. Wierzycielem należności wymienionych w art. 19 § 4 u.p.e.a. jest ZUS, a organem egzekucyjnym dyrektor oddziału ZUS, którego kompetencje, zakres i sposób działania określają przepisy u.p.e.a. Dyrektor oddziału ZUS działa jako organ egzekucyjny z mocy prawa, czyli art. 19 § 4 u.p.e.a. Jego usytuowanie w strukturach organizacyjnych Zakładu w powiązaniu z wypełnianiem obowiązków organu egzekucyjnego powoduje, że jest on organem personifikującym ZUS. Odnosząc się do powołanego przez Spółkę zarządzenia Prezesa ZUS nr 10 z dnia 8.03.2008 r., zmienionego zarządzeniem nr 37 z dnia 24.06.2011 r. Sąd I instancji podkreślił, że istotnie Prezes ZUS za pomocą zarządzeń ustala właściwość rzeczową i terytorialną terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu, ale ta kwestia nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego: 1. konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) poprzez przyjęcie właściwości organu administracji do wszczęcia egzekucji w oparciu o nieobowiązujące przepisy prawa; 2. art. 73 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. poprzez uznanie, że organ działał zgodnie z prawem i swoją właściwością; II. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. zasad k.p.a. wynikających z art. 6 k.p.a. poprzez brak działania organu na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa i nieuwzględnienie zarzutów skarżącej w tym zakresie; 2. przepisów postępowania egzekucyjnego, art. 19 § 4, art. 22 § 2 i nast. u.p.e.a. poprzez prowadzenie czynności egzekucyjnych przez niewłaściwy organ, niemający umocowania do działania w niniejszym postępowaniu. Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd zaakceptował błędne działanie organu polegające na ustaleniu swojej właściwości do prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie przepisów prawa nigdy nie podanych do publicznej wiadomości w sposób zgodny z prawem. W ocenie skarżącej kasacyjnie właściwości organu egzekucyjnego nie można domniemywać, a w u.p.e.a. istnieje wyraźna luka prawna w zakresie wskazania właściwości miejscowej organu uprawnionego do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sprawie zapłaty zaległych składek czy zwrotu nadpłaconych świadczeń. Skoro właściwość miejscowa naczelników urzędów skarbowych została unormowana rozporządzeniem, zaś właściwość miejscowa dla dyrektorów oddziałów ZUS nie została unormowana w ten sam sposób, to nie ma jakiejkolwiek podstawy prawnej do prowadzenia postępowań egzekucyjnych przez dyrektorów oddziałów ZUS. Tym bardziej nie ma podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy zarządzenie Prezesa ZUS nr 10 z dnia 8.03.2008 r., zmienione zarządzeniem nr 37 z dnia 24.06.2011 r., jako akt prawa wewnętrznego Zakładu, nie zostało ogłoszone, przez co nie może mieć zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Nietrafna jest zaaprobowana przez Sąd I instancji ocena organów, że brak publikacji tego zarządzenia nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy tylko dlatego, że nie zmieniła się siedziba Spółki. Dyrektor Izby Skarbowej w G. skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest w oczywisty sposób oparta na nieusprawiedliwionych podstawach. W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie, z powodu nieuregulowania przez skarżącą Spółkę należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za luty 2012 r. występujący jako wierzyciel Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. wystawił do każdej z wymagalnych należności tytuł wykonawczy, kierując tytuły, po uprzednim upomnieniu do Dyrektora Oddziału ZUS w G. Skarżąca zgłosiła zarzuty, kwestionując sposób ustalenia właściwości miejscowej organu egzekucyjnego. Nieuwzględnienie zarzutów na drodze postępowania egzekucyjnego w administracji, skutkowało skargą do sądu administracyjnego, który nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu naruszenia prawa. Istota zarzutów wywiedzionych z obu podstaw wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., które podlegają łącznemu rozpoznaniu, sprowadza się do prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez organ, którego właściwość została ustalona w oparciu o nieopublikowany przepis prawa wewnętrznego tj. zarządzenie nr 10 Prezesa ZUS z dnia 8.03.2008 r. zmienione zarządzeniem nr 37 tego organu z dnia 24.06.2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie naruszył żadnego z przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej i precyzyjnie wyłożył powody, dla których właściwość organu, który wszczął i prowadził przeciwko skarżącej Spółce postępowanie egzekucyjne nie ulega kwestii. W sprawie zasadnicze znaczenie ma art. 19 § 4 u.p.e.a., który wprost wskazuje na dyrektora oddziału ZUS jako na organ egzekucyjny uprawniony do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych m.in. z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od składek. Z kolei jak stanowi art. 22 § 2 u.p.e.a. właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego z zastrzeżeniem § 3 (ten ostatni przepis nie ma w sprawie znaczenia). Całkowicie trafna jest ocena Sądu, iż właściwość rzeczowa i terytorialna w prowadzeniu przeciwko skarżącej egzekucji znajdowała oparcie w obowiązujących przepisach. Zgodnie z art. 73 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. do zakresu działania Prezesa ZUS należy m.in. tworzenie, przekształcanie i znoszenie terenowych jednostek organizacyjnych oraz określenie ich siedziby, właściwości terytorialnej i rzeczowej. Wykonanie powyższego upoważnienia przez Prezesa ZUS w drodze aktu wewnętrznego, jakim jest zarządzenie tego organu, jak słusznie zauważył WSA, nie ma żadnego znaczenia w sprawie ze względu na treść wyżej przywołanych przepisów u.p.e.a. W ich świetle nie nasuwa wątpliwości, że egzekucja należności pieniężnych wobec skarżącej Spółki mającej siedzibę w G. była prowadzona przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ tj. przez Dyrektora Oddziału ZUS w G. Szczegółowe, w istocie wewnątrzorganizacyjne, zakreślenie właściwości terytorialnej i rzeczowej dla poszczególnych oddziałów ZUS nie wprowadza nic nowego w ukształtowane przepisem art. 22 § 2 u.p.e.a. zasady określenia właściwości dyrektora określonego oddziału ZUS, bowiem tę identyfikuje się poprzez miejsce zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, która to zasada w rozpoznawanej sprawie nie została naruszona. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.