II GSK 861/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2028/12 w sprawie ze skargi O. Spółki z o.o. w Cz. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 czerwca 2012 r. nr . w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oraz przyznania pomocy finansowej dla grup producentów owoców i warzyw w zmniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od O. Spółki z o.o. w Cz. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zwraca ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2028/12 wydanym w sprawie ze skargi "O" Sp. z o.o. z siedzibą w Cz na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 czerwca 2012 r., nr . w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i przyznania pomocy finansowej w zmniejszonej wysokość, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: W dniu 6 maja 2011 r. grupa producentów owoców i warzyw "O." Sp. z o.o. w Cz. zwana dalej "Grupa producentów", złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 16 sierpnia 2010 r. do dnia 15 lutego 2011 r. Wnioskowała o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w kwocie 172.605,29 zł oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie w kwocie 2.698.644,11 zł. Załączony wykaz faktur i rachunków, potwierdzających wartość poniesionych kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym we wspomnianym planie obejmował: przebudowę i remont budynków oraz budowli w celu ich adaptacji do przechowywania, magazynowania lub przygotowania owoców i warzyw do sprzedaży, z wyłączeniem kosztów rozbiórki i unieszkodliwienia materiałów szkodliwych pochodzących z rozbiórki; zagospodarowanie terenu w zakresie niezbędnym do zapewnienia właściwego dojazdu, eksploatacji i zabezpieczenia inwestycji w części uzasadniającej ich wykorzystanie bezpośrednio w procesie technologicznym służącym przechowywaniu, magazynowaniu, sortowaniu lub przygotowaniu owoców i warzyw do sprzedaży, zgodnie kosztorysem; zakup narzędzi oraz zakup i montaż maszyn oraz urządzeń przeznaczonych do przechowywania, magazynowania lub przygotowania owoców i warzyw do sprzedaży, w szczególności przeznaczonych do ich mycia, czyszczenia, sortowania, pakowania, konfekcjonowania, krojenia, cięcia, szatkowania, obierania lub drylowania. Wartość wspomnianych kosztów wyniosła 3.598.192,15 zł, z czego, jak już wspomniano, wnioskowano o kwotę pomocy finansowej w wysokości 2.698.644,11 zł. Ujęto tutaj m.in. wartość: przebudowy i remontu budynków magazynowych w miejscowości Czarnowo w celu ich adaptacji do przechowywania, magazynowania lub przygotowania owoców i warzyw do sprzedaży na kwotę 104.767,00 zł netto oraz myjki ciśnieniowej do mycia skrzyniopalet w kwocie 491.120,00 zł netto. Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR ostateczną decyzją z dnia 14 lipca 2011 r. nr .11 przyznał grupie producentów pomoc finansową w wysokości 2.868 573,42 zł. W dniu 26 października 2011 r. do Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło pismo Urzędu Kontroli Skarbowej w B. nr ., informujące o podsumowaniu ustaleń dokonanych w Kujawsko-Pomorskim Oddziale Regionalnym ARiMR w T. w ramach przeprowadzonego audytu certyfikacyjnego Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji. W świetle poczynionych ustaleń przy zakupie myjki ciśnieniowej do skrzyniopalet za kwotę 491.120,00 zł grupa producentów korzystała z usług firmy pośredniczącej A. K. R. Krawczyk, który to urządzenie zakupił w M. G. Sp. z o.o. w P. za kwotę 297.064,00 zł. Postanowieniem z dnia 24 lutego 2012 r. Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wznowił postępowanie w sprawie pomocy finansowej przyznanej grupie producentów. Decyzją z dnia 20 marca 2012 r. nr 9002/675/012/12 Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR orzekł o uchyleniu decyzji ostatecznej i przyznał pomoc finansową w zmniejszonej wysokości. Dla potrzeb przyznania grupie producentów pomocy finansowej wartość myjki ciśnieniowej do skrzyniopalet organ ustalił na kwotę 297.064 zł, po jakiej pośrednik zakupił od spółki M. G.. Tym samym kwota stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą 491.120 zł a 297.064, tj. 194.056 zł nie stanowi w ocenie organu kosztu kwalifikowanego inwestycji. W następstwie odwołania grupy producentów Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 28 czerwca 2012 r., nr . utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jak wskazał organ odwoławczy podstawą wznowionego z urzędu postępowania administracyjnego jest art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W ocenie organu odwoławczego nowym dowodem w sprawie jest umowa . zawarta przez pośrednika grupy producentów ze spółką M. G., której przedmiotem była dostawa, montaż i uruchomienie myjki tunelowej do mycia skrzyniopalet drewnianych wraz ze sprężarką na kwotę 297.064,00 zł potwierdzona fakturami nr 07/04/2010 z dnia 30 kwietnia 2010 r., nr . z dnia 11 czerwca 2010 r., nr 02/06/2010 z dnia 16 czerwca 2010 r. oraz nr . z dnia 9 września 2010 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż kwota 297.064,00 zł, zresztą zbliżona do pierwotnie zaplanowanej na ten cel kwoty 300.000 zł, odpowiada wartości rynkowej wspomnianej myjki do mycia skrzyniopalet. Tym samym sporna kwota w wysokości 194.056 zł, stanowiąca różnicę pomiędzy kwotą zapłaconą pośrednikowi (491.120,00 zł) a kwotą 297.064,00 zł, nie stanowi kosztu kwalifikowanego inwestycji ujętej w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Organ wskazał na przepis art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.), zgodnie z którym, wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. W związku z zarzutem grupy producentów, dotyczącym braku wskazania organu przeprowadzającego "prace audytowe", daty przeprowadzenia omawianego audytu, sygnatury akt oraz siedziby urzędu przeprowadzającego postępowanie audytowe, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dokonał uzupełnienia tych danych. Jak wyjaśnił, audyt gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji oraz Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich w roku finansowym kończącym się 15 października 2011 r. został przeprowadzony przez Urząd Kontroli Skarbowej w B. na podstawie upoważnienia nr . z dnia 5 kwietnia 2011 r. wydanego przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej. Wyniki przeprowadzonego audytu zostały przekazane przy piśmie nr . z dnia 21 października 2011 r. W następstwie skargi od powyższej decyzji wniesionej przez grupę producentów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, o czym była mowa na wstępie, uchylił zaskarżoną decyzję. Według Sądu pierwszej instancji organ nie przeprowadził żadnych własnych ustaleń i czynności. Oparł się jedynie na raporcie z kontroli UKS w B.. Skarżąca grupa producentów nie brała udziału w tym postępowaniu, bowiem kontrola dotyczyła Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR. Dowody przeprowadzone w toku postępowania kontrolnego zostały więc przeprowadzone bez udziału grupy. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych dokumentu pn. Podsumowanie ustaleń dokonanych w Kujawsko-Pomorskim Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T w ramach przeprowadzonego audytu certyfikacyjnego Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji wynika, że w toku postępowania kontrolnego zostali przesłuchani zarówno prezes Zarządu strony skarżącej, jak i R. K., właściciel firmy A. Urząd Kontroli Skarbowej zapoznał się z umową zakupu myjki zawartą pomiędzy firmą A a producentem. Są to dowody o kluczowym znaczeniu dla sprawy i ustalenia, czy można mówić o braku kwalifikowalności części należności za myjkę. Postępowanie kontrolne nie ma bowiem prejudycjalnego znaczenia dla niniejszej sprawy, w której organ winien dokonać własnych ustaleń, przeprowadzić własne dowody i je ocenić stosownie do zapisów art. 75 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero prawidłowo zebrany materiał dowodowy może stanowić podstawę do poczynienia przez organ ustaleń w sprawie niniejszej. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W oraz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przypisanych. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 76 k.p.a. oraz art. 3a ust. 3-6 i 9 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm.) poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ nie dokonał własnych ustaleń i czynności oraz nie zebrał materiału dowodowego, a tym samym nie mógł uchylić decyzji ostatecznej i przyznać płatności w pomniejszonej wysokości, opierając swoje rozstrzygnięcie o dokument UKS w Bydgoszczy pt. Podsumowanie ustaleń dokonanych w Kujawsko-Pomorskim OR ARiMR w T. w ramach prowadzonego audytu certyfikacyjnego Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji. Skarga kasacyjna zarzuca również naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie sprzecznych ze sobą stwierdzeń w uzasadnieniu wyroku oraz niewskazanie wytycznych, co do dalszego postępowania, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przy ewentualnym ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ, nie jest zrozumiałe, jakich czynności organ powinien dodatkowo dokonać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty zasługują na aprobatę. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z wyjątkiem okoliczności wymienionych w § 2 tego przepisu stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności postępowania, które Sąd bierze pod uwagę z urzędu. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek mogąca prowadzić do nieważności postępowania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie nie został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem na istotność w sprawie dowodów przeprowadzonych w toku postępowania kontrolnego przez Urząd Kontroli Skarbowej w Bydgoszczy, które mają kluczowe znaczenie dla ustalenia w sprawie, czy można mówić o braku kwalifikowalności części wydatków w odniesieniu do spornej myjki, a których to dowodów, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można zastąpić wspomnianym audytem. Natomiast trafny jest zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 76 k.p.a. W myśl przepisów tego artykułu, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone ( § 1). Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie przyznanych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 ( § 2). Przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach (§ 3). Co wymaga podkreślenia, stosownie do przepisów art. 3a ust. 1 pkt 3 i 4 powołanej w skardze kasacyjnej ustawy o kontroli skarbowej, audyt obejmuje sprawdzenie prawidłowości i zgodności z prawem wydatków oraz wywiązywania się z warunków finansowania pomocy. Organem uprawnionym do wykonywania audytu jest Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej (art. 3a ust. 4). W myśl przepisów art. 3a ust. 5 powołanej ustawy, czynności w zakresie audytu wykonują inspektorzy kontroli skarbowej i pracownicy jednostek organizacyjnych kontroli skarbowe zatrudnieni w: 1) wyodrębnionej komórce organizacyjnej, o której mowa w art. 10 ust. 3, właściwej w sprawach audytu - na podstawie upoważnienia wydanego przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej, lub 2) urzędach kontroli skarbowej - na podstawie upoważnienia wydanego przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej lub z jego upoważnienia przez dyrektora urzędu kontroli skarbowej. Powyższe wymogi, jak trafnie wywodzi skarga kasacyjna, spełnia dokument pn. "Podsumowanie ustaleń dokonanych w Kujawsko-Pomorskim Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu w ramach przeprowadzonego audytu certyfikacyjnego Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji", co nadaje to temu dokumentowi charakter dokumentu urzędowego w świetle przepisu art. 76 k.p.a. Tym samym końcowe ustalenie dokonane w omawianym audycie, stosownie do którego kwota 194.056 zł, stanowiąca różnicę pomiędzy wartością myjki do skrzyniopalet przedstawiona we wniosku o przyznanie pomocy a jej wartością rynkową nie stanowi kosztu kwalifikowalnego inwestycji ujętej w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, jako wynikające z dokumentu urzędowego, korzysta z domniemania wiarygodności. Z powyższych względów niezasadne jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, czyniące organowi zarzut braku przeprowadzenia własnych ustaleń i czynności w spornej kwestii kwalifikowalności wydatku na omawianą myjkę, w wysokości podanej przez Grupę producentów, skoro na okoliczność podważenia rynkowej wartości tego urządzenia organ dopuścił dowód z dokumentu urzędowego, jakim jest wspomniany audyt. Idąc dalej, nie podzielając stanowiska Sądu pierwszej instancji, to nie na organie, lecz na Grupie producentów spoczywa powinność przedkładania dowodów, stosownie do art. 76 § 3 k.p.a., na okoliczność niezgodności ze stanem rzeczywistym ustalenia zapadłego w audycie w kwestii kwalifikowalności spornego wydatku na potrzeby przyznania pomocy ze środków Unii Europejskiej, o którą ubiega się Grupa producentów. Pod tym zaś kątem Sąd pierwszej instancji nie skontrolował zaskarżonej decyzji. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.