II GSK 865/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5326/21 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w R. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 29 października 2021 r. nr PR.61.39.2021.MO.4 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu reklamy apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Gorzowie Wielkopolskim z 12 marca 2021 r. nr WIFG.8523.2.48.2020, 3. umarza postępowanie administracyjne, 4. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz M. Sp. z o.o. w R. 1.617 (tysiąc sześćset siedemnaście) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Decyzją z 12 marca 2021 r. nr WIFG.8523.2.48.2020 Lubuski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Gorzowie Wielkopolskim: 1. Na podstawie ar. 94a ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 944) oraz art. 104 i art. 105 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. umorzył postępowanie o naruszenie zapisu, o którym mowa w art. 94a ust. 1 Pf wobec zaprzestania prowadzenia przez przedsiębiorcę M. Sp. z o.o. w R. (dalej jako spółka, skarżąca) reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "D." zlokalizowanej w Ż. przy ul.[...] i jej działalności poprzez: a. umieszczenie i eksponowanie na kartonowych i metalowych regałach napisów: "M.", "D.", b. umieszczenie wywieszek cenowych (czarny napis (cena) na białym tle z biało-czerwoną obwódką i napisem w czerwonym i zielonym kolorze "D.1") eksponowanych na otwartych regałach przy wybranych produktach leczniczych, wyrobach medycznych i suplementach; w zakresie w jakim art. 94a ust. 3 Pf nakłada na wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego obowiązek wydania decyzji nakazującej zaprzestania prowadzenia zakazanej reklamy, o jakiej mowa w art. 94a ust. 1 Pf. 2. Na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie o naruszenie zapisu, o którym mowa w art. 94a ust. 1 Pf, wobec przedsiębiorcy M. Sp. z o.o. w R., przez reklamę apteki ogólnodostępnej o nazwie "D." zlokalizowanej w Ż. przy ul. [...] i działalności w zakresie umieszczenia przy okienkach/stanowiskach kasowych regałów, opatrzonych w górnej części czerwonym i zielonym napisem "D.1" z białą obwódką i na żółtym tle. 3. Na podstawie art. 129b ust. 1 i ust. 2 Pf nałożył na M. Sp. z o.o. w R. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł (piętnaście tysięcy złotych) z tytułu naruszenia zakazu, o jakim mowa w art. 94a ust. 1 pf, w zakresie opisanym w punkcie 1 sentencji niniejszej decyzji. II. Po rozpatrzeniu odwołania spółki, decyzją z 29 października 2021 r. nr PR.61.39.2021.MO.4, Główny Inspektor Farmaceutyczny, działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 2, art. 94a ust. 1 i art. 129b Pf ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 974 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.: I. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3 sentencji i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy nakładając na przedsiębiorcę M. Sp. z o.o. w R., karę pieniężną w wysokości 10.000 zł (dziesięć tysięcy złotych), w związku ze stwierdzeniem prowadzenia zakazanej reklamy działalności apteki ogólnodostępnej o nazwie "D.", zlokalizowanej w Ż. przy ul. [...], za pośrednictwem: a) dużych napisów: "M." oraz "D.", umieszczonych przy wybranym asortymencie apteki w okresie od stycznia 2020 r. do końca października 2020 r. b) wyróżniających się graficznie, dużych wywieszek cenowych opatrzonych napisem "D.1", umieszczonych przy wybranym asortymencie apteki - w okresie od stycznia 2020 r. do 10.11.2020 r. II. w pozostałym zakresie utrzymał decyzje organu I instancji w mocy. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 5 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5326/21 oddalił skargę spółki, kwestionującą w całości ww. decyzję GIF. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka, kwestionując go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 94a ust. 1 i 2 Pf poprzez jego błędną, rozszerzającą, wykładnię, zgodnie z którą każda informacja mająca jakikolwiek związek z działalnością apteki lub podmiotu prowadzącego aptekę, a niebędąca informacją o lokalizacji lub godzinach otwarcia apteki, stanowi reklamę i jest niedozwolona, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu, za reklamę należy uznać tylko takie działanie, które ma na celu, wyłącznie lub przede wszystkim, zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług - co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 129b ust. 1 Pf przez niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 94a ust. 1 i 2 Pf przy zastosowaniu art. 34 w zw. z art. 35 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez błędną wykładnię art. 94 ust. 1 i 2 Pf polegającą na przyjęciu, iż za niedozwolona reklamę apteki należy uznać każda skierowaną do publicznej wiadomości informacje dotyczącą działalności apteki, niebędącą informacja o lokalizacji lub godzinach otwarcia apteki, podczas gdy interpretowany w tak szeroki sposób art. 94a § 1 i 2 Pf pozostaje regulacją sprzeczną z ustanowionymi mocą art. 35 i 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej zasadami swobody przepływu towarów oraz swobody świadczenia usług, w związku z czym jej stosowanie przy przyjęciu takiej wykładni jest niedopuszczalne; 3. naruszenie prawa materialnego, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 129b ust. 1 Pf poprzez dokonanie niewłaściwej oceny przesłanek uwzględnianych przy ustalaniu wysokości nałożonej na stronę kary pieniężnej, co doprowadziło do nałożenia kary rażąco zawyżonej w stosunku do charakteru przypisywanego skarżącej działania. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W obu przypadkach wniosła o orzeczenie o kosztach postępowania. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: VI. Skarga kasacyjna jest zasadna. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie nie występują wady nieważności. Podkreślenia jednak wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc Sądem Unii Europejskiej, zobligowany jest przy ocenie legalności postępowania przed Sądem pierwszej instancji oraz kontroli działalności administracji publicznej, uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, uwzględniając w ten sposób zasady skuteczności, jednolitości oraz pierwszeństwa prawa unijnego. Zdaniem składu orzekającego, przy rozstrzyganiu spraw - co do zasady - uwzględnieniu podlegają więc wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, gdyż sądy państw członkowskich Unii Europejskiej nie powinny przyjmować odmiennej interpretacji przepisów prawa unijnego niż ta wynikająca z orzeczeń Trybunału. Z zasady pierwszeństwa prawa unijnego wynikają szczególne obowiązki nałożone na sądy krajowe Na sądach tych, w szczególności zaś sądach ostatniej instancji, spoczywa bowiem obowiązek orzekania w sposób umożliwiający wyeliminowanie niezgodności z prawem unijnym. Sąd krajowy, do którego należy, w ramach i granicach jego kompetencji, stosowanie przepisów prawa unijnego, zobowiązany jest więc zapewnić skuteczność tych norm, nie stosując sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego. Realizacja zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (art. 90 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP) wymaga więc, by w niniejszym postępowaniu, dotyczącym kontroli wyroku WSA, którym z kolei dokonano kontroli wydanych w trybie zwyczajnym decyzji nakładających na spółkę karę za reklamę prowadzonej przez nią apteki, uznanej przez organy za naruszającą prawo krajowe, uwzględnić wyrok TSUE z 19 czerwca 2025 r. sygn. akt C-200/24. Obszerna analiza tego orzeczenia, które jak wskazano, z uwagi na przedmiot i tryb rozpoznawania sprawy, wymaga uwzględnienia na etapie oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazuje, że w skardze do TSUE Komisja Europejska wnosiła o stwierdzenie, że poprzez przyjęcie art. 94a ust. 1 Pf Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym) (Dz.U. 2000, L 178, s. 1), a także na mocy art. 49 i 56 TFUE. Podniesiono w nim, że zmiany w Prawie farmaceutycznym weszły w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. a art. 94a ust. 1 Pf zakazuje reklamy aptek, punktów aptecznych i ich działalności. Przepis ten stanowi, że informacje dotyczące godzin otwarcia i lokalizacji aptek i punktów aptecznych nie stanowią reklamy. Zakazowi temu towarzyszy kara pieniężna w wysokości do 50.000 zł (około 12 000 EURO). W dniu 25 stycznia 2019 r. Komisja skierowała do Rzeczypospolitej Polskiej wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym podniosła, że wspomniany przepis jest sprzeczny z art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31, dotyczącym używania informacji handlowych, które są częścią usługi społeczeństwa informacyjnego świadczonej przez przedstawiciela zawodu regulowanego, a także z art. 49 i 56 TFUE, dotyczącymi odpowiednio swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług. W piśmie z 25 marca 2019 r. Rzeczpospolita Polska, odpowiadając na to wezwanie, wyjaśniła że zakres ograniczenia swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług wynikający z art. 94a ust. 1 Pf dotyczy wyłącznie przekazów, których jednoznacznym celem jest zwiększenie sprzedaży produktów oferowanych w aptece. Następnie wyjaśniła, że przepis ten realizuje ogólny cel polegający na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia publicznego. Wreszcie podniosła, że wspomniany przepis nie narusza dyrektywy 2000/31, ponieważ znaczna część usług farmaceutycznych świadczonych przez farmaceutów nie wchodzi w zakres działalności aptek lub punktów aptecznych, a zatem nie jest objęta rozpatrywanym zakazem. TSUE uwzględniając skargę Komisji i stwierdzając uchybienie przez Polskę zobowiązaniom państwa członkowskiego poprzez przyjęcie art. 94a ust. 1 Pf stanowiącego całkowity zakaz reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności wskazał m.in., że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ograniczenie swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług może być dopuszczone jedynie pod warunkiem, że po pierwsze, jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, i po drugie, jest zgodne z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że musi być odpowiednie do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji zamierzonego celu i nie może wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia [podobnie, w odniesieniu do swobody świadczenia usług, wyrok z 18 czerwca 2019 r., Austria/Niemcy, C‑591/17, EU:C:2019:504, pkt 139 i przytoczone tam orzecznictwo; a także, w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości, wyrok z 6 października 2020 r., Komisja/Węgry (Szkolnictwo wyższe), C‑66/18, EU:C:2020:792, pkt 178 i przytoczone tam orzecznictwo]. Ponadto do danego państwa członkowskiego należy wykazanie, że te łączne przesłanki są spełnione [wyrok z 6 października 2020 r., Komisja/Węgry (Szkolnictwo wyższe), C‑66/18, EU:C:2020:792, pkt 179 i przytoczone tam orzecznictwo]. Wskazał również, że w niniejszej sprawie ochrona zdrowia publicznego, na którą powołuje się Rzeczpospolita Polska jako uzasadnienie wynikających z art. 94a ust. 1 Pf ograniczeń swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług, zalicza się do celów, które można uznać za stanowiące nadrzędne względy interesu ogólnego mogące uzasadniać takie ograniczenie swobód przepływu gwarantowanych poprzez TFUE (zob. podobnie wyroki: z 19 maja 2009 r., Komisja/Włochy, C‑531/06, EU:C:2009:315, pkt 51; a także z 4 maja 2017 r., Vanderborght, C‑339/15, EU:C:2017:335, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo). Uznał, że należy jednak ustalić, czy poprzez swoje argumenty dotyczące, po pierwsze, nadmiernego spożycia produktów leczniczych, a po drugie, niezależności zawodowej farmaceutów, Rzeczpospolita Polska wykazała, że zakaz wynikający z tego przepisu jest zgodny z zasadą proporcjonalności. Zdaniem TSUE apteki mogą oferować usługi, takie jak akcje badań diagnostycznych, które nie są związane ze sprzedażą produktów leczniczych i które są jednak objęte zakresem stosowania zakazu wynikającego z art. 94a ust. 1 Pf, jak wynika z dowodów przedstawionych przez Komisję, o których mowa w pkt 54 i 74 wyroku. W szczególności Komisja odniosła się do wyroku polskiego Sądu, który uznał reklamę organizowania akcji badań diagnostycznych za niezgodną z prawem. W tym zakresie taki zakaz nie ma żadnego związku z celem ochrony zdrowia publicznego polegającym na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych, w związku z czym nie można go uznać za uzasadniony. W zakresie, w jakim zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego dotyczy reklamy aptek, punktów aptecznych i ich usług, która jest związana ze sprzedażą produktów leczniczych, reklama ta może być korzystna dla osób, które mogą nabywać produkty lecznicze, ponieważ umożliwia im uzyskanie informacji o niższych cenach lub o dodatkowych usługach oferowanych przez daną aptekę. W następstwie zatem tej reklamy osoby te mogą zdecydować się na zakup swoich zwykłych produktów leczniczych w innej aptece niż apteka, której były wcześniej klientami, przy czym nie prowadzi to do zwiększenia ilości produktów leczniczych zakupionych przez te osoby. Natomiast zakaz tej reklamy może faworyzować apteki obecne na rynku od wielu lat, ze szkodą dla tych, które zamierzają wejść na ten rynek i oferować na nim więcej usług lub usługi lepszej jakości. TSUE przypomniał, że art. 87 ust. 3 dyrektywy 2001/83 przewiduje, iż reklama produktu leczniczego powinna zachęcać do racjonalnego stosowania tego produktu poprzez przedstawianie go w sposób obiektywny i bez wyolbrzymiania jego właściwości, i nie może wprowadzać w błąd. Zamiarem prawodawcy unijnego było umożliwienie promocji produktów leczniczych bez zachęcania przy tym do nadmiernego ich spożycia. Ponadto, opierając się na badaniu z 2015 roku, wspomnianym przez Rzeczpospolitą Polską w odpowiedzi na uzasadnioną opinię, z jednej strony w tym państwie członkowskim możliwy jest zakup przynajmniej niektórych produktów leczniczych wydawanych bez recepty poza aptekami, w szczególności w sklepach, supermarketach, kioskach lub stacjach benzynowych. Z drugiej strony możliwość ta jest wykorzystywana w zakresie, który choć jest mniejszy niż zakupy dokonywane w aptekach, to jednak jest nie do pominięcia. Jak wynika z tego badania, jedna trzecia respondentów stwierdziła, że kupuje produkty lecznicze wydawane bez recepty w supermarkecie. Wreszcie, Rzeczpospolita Polska przyznała, że nadmierne spożycie produktów leczniczych jest w tym państwie członkowskim istotne, pomimo zakazu wynikającego z art. 94a ust. 1 Pf. Co prawda, podniesiono przez Rzeczpospolitą Polską, że nadmierne spożycie byłoby jeszcze wyższe bez tego zakazu, jednak nie można tego wykazać. Ponadto to państwo członkowskie nie przedstawiło powodów, dla których nie było w stanie zebrać danych dotyczących spożycia produktów leczniczych przed wejściem w życie tego przepisu i porównać ich z danymi dotyczącymi okresu późniejszego. Polska nie wykazała zatem, w świetle przesłanek wymaganych w orzecznictwie, że wynikające z tego przepisu ograniczenia swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług są właściwe do zapewnienia realizacji celu ochrony zdrowia publicznego polegającego na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych. W każdym bądź razie stwierdzono, że cel ten może być realizowany za pomocą mniej restrykcyjnych środków niż zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 Pf, takich jak środki regulujące treść reklamy niektórych usług oferowanych przez apteki. W związku z tym zakaz wynikający z tego przepisu wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu ochrony zdrowia publicznego polegającego na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych. VII. W niniejszej sprawie zaskarżony skargą kasacyjną wyrok WSA w Warszawie z 5 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5326/21 oddalił w całości skargę spółki i oparty został m.in. na kwestionowanym przez skarżącą art. 94a ust. 1 Pf, w tym także w kontekście przepisów unijnych - zob. zarzut nr 2 i 3 skargi kasacyjnej. Wskazany przepis stanowił także podstawę wydanych decyzji GIF i Lubuskiego WIF. Uwzględniając zatem całokształt wypowiedzi TSUE, z oczywistych względów nieznanej Sądowi pierwszej instancji w momencie orzekania, należy wskazać, że uznał on, choć pod pewnymi warunkami, zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 Pf (w formie zastosowanej w niniejszej sprawie - vide pkt 1 decyzji organu I instancji), za wykraczający poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia celu ochrony zdrowia publicznego polegającego na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych. Cytowany obszernie wyrok TSUE ma zatem wpływ na treść skarżonego kasacyjnie wyroku WSA oraz utrzymanych nim decyzji administracyjnej organu drugiej instancji i pośrednio poprzedzającej ją decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji. Strona negowała przy tym w całości rozstrzygnięcie WIF i GIF, podkreślając, że nie prowadzi niedozwolonej reklamy swojej apteki w jakiejkolwiek formie. Zachowania przypisane skarżącej nie mieszczą się więc w zakresie, jaki mógłby zostać uznany za godzący w potrzebę ochrony zdrowia. Stwierdzając więc, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien zostać uchylony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaś na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) uchylił także zaskarżoną decyzję GIF oraz poprzedzająca ją decyzję Lubuskiego WIF. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle przedstawionych argumentów skarga kasacyjna, przy uwzględnieniu powołanego wyroku TSUE, jest zasadna, w rezultacie czego należało ją uwzględnić i orzec jak w sentencji (pkt 1 i 2). O umorzeniu postępowania administracyjnego (pkt 3 sentencji), również z uwagi na treść wyroku TSUE, orzeczono na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2, art. 207 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.), miarkując ich wysokość, z uwagi na skutek jaki w niniejszej sprawie wywołał wyrok TSUE.