II GSK 875/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1226/12 w sprawie ze skargi C. S. M. Spółki z o.o. w M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz C. S. M. Spółki z o.o. w M. 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1226/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. S. M. Spółki z o.o. w M. (dalej: Spółka) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Sąd orzekł także o klauzuli ochrony tymczasowej i kosztach postępowania. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu [...] września 2010 r. M. Oddział Wojewódzki NFZ ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ortodoncji dla dzieci i młodzieży do ukończenia 18 roku życia w okresie 1.01.2011 r. – 31.12.2013 r. Wartość zamówienia określił na kwotę nie większą niż 1.038.940,04 zł. W postępowaniu konkursowym wzięli udział oferenci, a wśród nich także Spółka, której oferta uzyskała niższą liczbę punktów od zwycięzcy konkursu. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Prezes NFZ na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej: u.ś.o.z. i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a uchylił decyzję Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] oddalającą odwołanie Spółki od wskazanego wyżej konkursu ofert i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia z uwagi na niedostateczne jej wyjaśnienie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezes NFZ na podstawie art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] ponownie oddalającą odwołanie Spółki od rozstrzygnięcia wskazanego konkursu ofert. Z treści uzasadnienia decyzji Prezesa NFZ wynika, że stroną w postępowaniu jest wyłącznie podmiot, który odwołał się od rozstrzygnięcia konkursu ofert, a oferty konkurentów nie są aktami tego postępowania i nie udostępnia się ich odwołującemu. W skardze do WSA w W. Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Argumentowała, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone nieprawidłowo i wskazała szczegółowo na czym polegały konkretne uchybienia organów. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r. WSA w W. skargę uwzględnił. Sąd I instancji stwierdził, że w tej sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, które polegało na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy dla prawidłowego i pełnego jej rozstrzygnięcia oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów. W konsekwencji uchybień proceduralnych organy NFZ nie ustaliły, czy doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. przez uchybienie zasadzie równego traktowania wszystkich oferentów i zasadzie uczciwej konkurencji, co mogło prowadzić do naruszenia interesu prawnego Spółki, a z powodu niepełnego wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organy nie ustaliły, czy w toku postępowania konkursowego naruszono art. 148 u.ś.o.z. Tym działaniem organy nie zrealizowały zasady z art. 8 k.p.a. Sąd I instancji podzielił poglądy prawne wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA lub Sąd II instancji) z dnia 11 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 121/12 (publik. LEX nr 1219230) i przyjął, że postępowanie odwoławcze przed organami NFZ, prowadzone m.in. na podstawie art. 134 ust. 1, art. 152, art. 153 i art. 154 u.ś.o.z. powinno polegać na przeprowadzeniu analizy porównawczej zwartości ofert świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy. Co więcej, w zależności od potrzeb akta postępowania konkursowego powinny zostać włączone do postępowania zainicjowanego odwołaniem przegranego oferenta. W sytuacji, gdy organ ma za zadanie skontrolować zgodność wyniku konkursu z zasadą równego traktowania, to musi porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców i skonfrontować te oceny z ofertami. Dlatego oferty i ich oceny powinny być włączone do akt postępowania administracyjnego, natomiast przepisy u.ś.o.z. nie dają podstaw do wyłączenia stosowania w tym zakresie art. 73-74 k.p.a. Sąd podkreślił, że dokumentacja postępowania konkursowego w tej sprawie budzi wątpliwości w zakresie jej rzetelności i kompletności, w szczególności dlatego, że w aktach sprawy nie ma materiałów dowodowych z przebiegu negocjacji, a organ błędnie nie uznał za element pełnej dokumentacji protokołów negocjacji z innymi oferentami, w tym wybranym do zawarcia umowy. Wobec wskazanych zastrzeżeń powstały wątpliwości, czy dokumentacja z przebiegu postępowania konkursowego była zgodna z komunikatem Funduszu z dnia [...] lutego 2011 r., zamieszczonym na stronie internetowej, a dotyczącym jej udostępniania oferentom. W ocenie Sądu Spółka winna mieć możliwość zapoznania się z kompletnym materiałem dowodowym tej sprawy. Przy braku dokumentacji z postępowania konkursowego nie była również możliwa ocena, czy negocjacje przebiegały zgodnie z wymogami ustawy, zwłaszcza że były prowadzone co najmniej dwuetapowo. Zdaniem Sądu z reguły przewidzianej w art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. wynika zakaz udzielania informacji co do innych oferentów na etapie postępowania przed komisją konkursową. Sąd zwrócił uwagę, że Prezes NFZ nie rozważył czy w świetle art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. było możliwe przeprowadzenie ponownego postępowania administracyjnego, skoro w tej samej sprawie [...] listopada 2011 r. wydał decyzję, na mocy której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145. W tym zakresie, NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. stwierdził, że z treści art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Jest to odstępstwo od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy WSA w W. uchylił obie decyzje objęte skargą, a formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd polecił organom dokonanie analizy porównawczej ofert konkurentów w oparciu o kompletny materiał dowodowy i wydanie decyzji uzasadnionej zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. II Skargę kasacyjną złożył Prezes NFZ. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną działając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a. i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie: 1. naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji także art. 8 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ: – w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, przyjmując że odwołanie dotyczy tylko rozstrzygnięcia objętego odwołaniem, czyli odnoszącego się do odwołującego i nie przeprowadzając analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich oferentów ubiegających się o zawarcie umowy, nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dokonał dowolnej oceny dowodów, a w konsekwencji nie wywiązał się w szczególności z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 u.ś.o.z., jak również nie ustalił, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do naruszenia art. 148 u.ś.o.z., a w konsekwencji dopuścił się także naruszenia art. 8 k.p.a.; – w prowadzonym postępowaniu administracyjnym ograniczając skarżącemu dostęp do całości akt sprawy, w szczególności ofert innych podmiotów biorących udział w konkursie i kompletu dokumentacji dotyczącej tych ofert, uniemożliwił przeprowadzenie rzetelnej kontroli wyniku zaskarżonego postępowania; – nie zastosował reguł wynikających z art. 73-74 k.p.a. w zakresie odmowy udostępnienia akt sprawy skarżącemu, w szczególności dokumentów zawierających dane wrażliwe oferentów (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa) – które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego (gravamen), wyznaczonych ustawowo normą art. 152 u.ś.o.z., albowiem nie dotyczyły kwestii administracyjnej kontroli czy w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia konkursu ofert – a zatem żądane przez skarżącego dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym na nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności; – podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego – co wynika z treści dokumentów – Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, że: a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku; b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony; c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są pełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnienia zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron – wobec tego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny; 2. naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., co było rezultatem błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezes NFZ nie uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, pomimo tego, że: – Prezes Funduszu ustalił niebudzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu o które dokonano oceny złożonych ofert; 3. naruszenia przez organ art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. poprzez przyjęcie, że Prezes NFZ wydając – po rozpatrzeniu odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ – decyzję administracyjną, ma wyłącznie uprawnienia kasacyjne, gdyż na gruncie art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. z uwagi na treść art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. dochodzi do odstępstwa od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 k.p.a., a w konsekwencji uznanie w istocie w zaskarżonym wyroku decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. wydanej na postawie art. 138 § 2 k.p.a., mimo jej niezaskarżenia, za uwzględniającą odwołanie strony skarżącej i wymagającą przeprowadzenia przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ czynności określonych w art. 154 ust. 7 u.ś.o.z.; nieprzeprowadzenie w sprawie czynności określonych w art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. winno zaś skutkować rozważeniem przez organ dopuszczalności przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego w tej samej sprawie, – podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego Prezes NFZ prawidłowo przyjął, że na gruncie art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. przysługują mu uprawnienia reformatoryjne, a wydanie w sprawie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie łączy się z obowiązkiem przeprowadzenia czynności, określonych w art. 154 ust. 7, gdyż decyzja taka ma wyłącznie charakter rozstrzygnięcia procesowego i nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, wobec więc niezaskarżenia przez stronę decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. dyrektor oddziału wojewódzkiego nie był zobowiązany uznać jej za decyzję uwzględniającą odwołanie i jako taka wymagającą przeprowadzenia czynności określonych w art. 154 ust. 7 u.ś.o.z., a w konsekwencji Prezes NFZ nie był zobowiązany do rozważania możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego w tej sprawie, gdyż z uwagi na charakter rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 k.p.a. nie doszło do zaistnienia res iudicata; II. prawa materialnego poprzez: 1. błędną wykładnię art. 154 ust. 6 w zw. z art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. i przyjęcie, że Prezes NFZ wydając decyzję administracyjną, na podstawie art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. nie ma uprawnień reformatoryjnych lecz wyłącznie kasacyjne, gdyż na gruncie art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. z uwagi na treść art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. dochodzi do odstępstwa od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 k.p.a., pomimo tego, że w treści art. 154 ust. 6 jak również art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. ustawodawca nie zawarł (odmiennie niż w art. 154 ust. 3 u.ś.o.z.) zamkniętego katalogu rozstrzygnięć, które może podjąć organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, a wykładnia językowa art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. sugeruje, że regulacja ta stanowi w istocie określenie dalszych czynności jakie winien podjąć dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ w przypadku wyłącznie uwzględnienia odwołania strony przez Prezesa NFZ; 2. błędną wykładnię art. 152 u.ś.o.z. i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, że art. 152 ust. 1 i 154 u.ś.o.z. jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają grancie zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) – do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu; postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron; na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy ocena złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną przedstawił argumentację prawną przemawiającą za ich zasadnością. Spółka skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej. Z treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Prezesa NFZ została oparta na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności, co do zasady, musi odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku wykluczenia tego rodzaju naruszeń Sąd może dokonać kontroli stosowania przepisów prawa materialnego przez organy NFZ i sposobu oceny tego procesu dokonanej przez Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie Prezes NFZ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a. polegające na dokonaniu wadliwej kontroli rozstrzygnięć Prezesa NFZ, a w konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o ustalenia faktyczne niezgodne ze stanem prawnym. W ramach szczegółowego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd I instancji uchylił decyzję objętą skargą, a jako podstawę takiego działania przyjął naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., przez nieudostępnienie stronie skarżącej akt sprawy z postępowania konkursowego, a przez to niezapewnienie jej czynnego udziału postępowaniu, z możliwości odniesienia się do ofert konkurencyjnych w sytuacji, gdy w realiach rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do takiego działania. W ten sposób WSA w W. naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to powinno prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż to działanie nie naruszyło art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. W ocenie NSA tak postawiony zarzut kasacyjny jest nietrafny. Przede wszystkim nie może być skuteczny zarzut naruszenia art. 1 § 1 p.u.s.a. Przepis ten jako regulacja ustrojowa określająca zakres kognicji sądów administracyjnych mógłby zostać naruszony tylko wówczas, gdy Sąd I instancji orzekałby poza zakresem wyznaczonym przepisami prawa, bowiem tylko wtedy nie dokonałby kontroli administracji, zatem nie zrealizowałby postulatu wymierzania sprawiedliwości. Analiza skarżonego wyroku i jego uzasadnienia potwierdza, że przedmiotem rozpoznania była sprawa skargi na decyzję, co z punktu widzenia treści art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. musi prowadzić do wniosku, że Sąd I instancji orzekał w zakresie wyznaczonym ustawą, a przez to nie naruszył art. 1 § 1 p.u.s.a. Zdaniem NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegający na wadliwym zinterpretowaniu art. 134 ust. 1 oraz art. 152 ust. 1 i art. 154 u.ś.o.z. W zakresie tego zarzutu NSA potwierdza swoje stanowisko zawarte w licznych orzeczeniach, szczególnie pogląd wyrażony w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 121/12, równocześnie nie podziela tej linii orzeczniczej, na którą powołuje się Prezes NFZ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Stanowisko NSA w rozpoznawanej sprawie wychodzi z założenia, że odwołanie od decyzji organu NFZ inicjuje postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Pełni ono funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zatem odwołanie jako środek zaskarżenia służy weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia. Cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy dotyczące wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i – siłą rzeczy – wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Z tego powodu należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy, zatem nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia tylko do sprawy wnoszącego odwołanie. Za takim poglądem przemawia charakter tego postępowania. Postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem konkursowym. Ustalenie wyniku tego konkursu mieści w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest możliwe respektowanie zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Stanowisko, że odwołanie zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie u.ś.o.z. Przepisy ustawy nie zawierają odesłania do przepisów k.p.a., ale też tych przepisów nie wyłączają. Skoro organy NFZ mają kompetencję do wydawania decyzji administracyjnych, bo o tym stanowi art. 154 ust. 3 i ust. 6 u.ś.o.z., to zastosowanie ma art. 1 pkt 2 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w u.ś.o.z. Z wyżej przedstawionych względów NSA nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że postępowanie odwoławcze jest ograniczone do sprawy świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana i, że postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej wszystkich ofert. To postępowanie, według wnoszącego skargę kasacyjną opiera się więc na zasadzie zarzucalności (gravamen), z czego skarżący zdaje się wyprowadzać wniosek, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem NSA przepisy art. 152 ust. 1 i 154 nie uzasadniają stanowiska o ograniczonym zakresie sprawy odwoławczej, bo taka ich interpretacja niweczy możliwość przeprowadzenia rzeczywistej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym narusza art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. Przepis art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. stanowi komu i na jakich zasadach, przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób odbiegający od treści art. 28 k.p.a. Jednak z tego nie można wyprowadzać takich konsekwencji, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter niż regulowane w k.p.a. Uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się, nie może być traktowany jako przesłanka dopuszczająca wniesienie odwołania. Z treści przepisów nie można wyprowadzić wniosku, że organ może odmówić rozpatrzenia odwołania, jeżeli w odwołaniu nie wykazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza interesu prawnego odwołującego się. Według art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 ustawy. W treści art. 154 dotyczącego odwołania nie ma, zdaniem NSA, jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu i, że nie dotyczą go obowiązki sformułowane w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. O istnieniu takich odstępstw nie świadczy treść art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. stanowiąc, że po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną. Również nie ulega wątpliwości, że k.p.a. nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, a nie wyznaczonych odwołaniem. Fundusz uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. Z treści art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. wynika natomiast, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem NSA postępowanie administracyjne pozostaje w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy. Postępowanie to nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest jego etapem. Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej, ale powinny być przez organ włączone do postępowania administracyjnego, stosownie do potrzeb tego postępowania. Zatem organ kontrolując zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skontrolować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt postępowania administracyjnego. NSA nie dopatruje się w u.ś.o.z. dostatecznych podstaw do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można natomiast zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.). Pomijając, że pogląd o niestosowaniu w postępowaniu administracyjnym przed organami NFZ przepisów art. 73 i 74 k.p.a. nie ma prawnego uzasadnienia, należy zauważyć, że jego zaakceptowanie mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie NSA zupełnie nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 154 ust. 6 i 7 u.ś.o.z. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Trafnie zauważył WSA w W., że modyfikacja postępowania administracyjnego przed organami NFZ polega na ograniczeniu stosowania art. 138 § 1 i 2 k.p.a. W tym zakresie u.ś.o.z. wprowadza jednoznaczną regulację, z której wynika, że Prezes NFZ nie może orzekać w postępowaniu odwoławczym tylko w sposób przewidziany w art. 154 ust. 7 ustawy przyjmując, że odwołanie miało uzasadnione podstawy. Zatem uwzględnienie odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. musiało skutkować wdrożeniem trybu określonego w art. 144 pkt 1 lub 145 u.ś.o.z., a nie rozpoznania dowołania w ramach wyznaczonych przez przepisy k.p.a. Właśnie ta odmienność jest modyfikacją zasad orzekania wyznaczonych w k.p.a. przez u.ś.o.z. Z tego też względu poprawnie WSA w W. wskazał na naruszenie przez Prezesa NFZ tych przepisów w decyzji będącej przedmiotem skargi. W kontekście tych uwag zarzut skargi kasacyjnej odwołujący się do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie mógł być uwzględniony. Zdaniem NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. W istocie skarga kasacyjna wskazując na naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów nie odwołuje się do przepisów materialnych. Takiego charakteru nie mają art. 154 ust. 6 w zw. z art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. i art. 138 k.p.a. Powołane w pkt II.1. skargi kasacyjnej przepisy są przepisami procesowymi, zatem nie mogą być one podstawą skutecznie zbudowanego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Z tego powodu należało ten zarzut skargi kasacyjnej uznać za chybiony ze względów formalnych. Nietrafny jest także zarzut sformułowany w pkt II.2. skargi kasacyjnej. Chodzi o art. 152 ust. 1 i art. 154 u.ś.o.z. poprzez ich błędną wykładnię. Sąd I instancji przyjmując, że strona powinna mieć dostęp również do akt postępowania konkursowego, właściwie rozumiał zakres kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej w ramach art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. Przepis art. 152 ust. 1 stanowiący o tym, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Z przepisu tego nie wynika, że postępowanie odwoławcze regulowane jest w sposób odmienny niż to regulują zasady postępowania administracyjnego wyrażone w k.p.a., a w szczególności w art. 73 i 74 k.p.a. Również przepis art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. nie ogranicza odwołującego się w jego uprawnieniach procesowych jako strony postępowania i nie wyłącza akt postępowania konkursowego z toku postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie art. 154 u.ś.o.z. W swoim orzecznictwie, obecnie jednolitym, NSA wielokrotnie wskazywał, że organy Narodowego Funduszu Zdrowia, prowadząc postępowania w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, mają ustawowy nakaz równego traktowania wszystkich oferentów. Realizacja tej zasady w postępowaniu o udzielenie świadczenia finansowanego ze środków publicznych, przy ograniczonym ich zasobie, jest możliwa tylko w sytuacji, gdy każdy uczestnik takiego postępowania ma zagwarantowaną ochronę jego indywidualnego interesu. Spełnienie tego warunku jest możliwe wówczas, gdy ma ona dostęp do ofert swoich konkurentów, oczywiście w zakresie którego w sposób bezwzględny prawo nie wyłącza. Z tego powodu akta sprawy odwoławczej muszą obejmować nie tylko dokumenty odwołującego, ale także podmiotów biorących udział w postępowaniu przetargowym. Takie rozumienie akt sprawy odwoławczej gwarantuje kontrolę postępowania z punktu widzenia merytorycznej trafności podejmowanych rozstrzygnięć i tylko w takich warunkach spełniona zostaje zasada równego traktowania oferentów. Z tych powodów ten zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł być uwzględniony. Mając to wszystko na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.