II GSK 879/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1179/12 w sprawie ze skargi G. Spółki z o.o. w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1179/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca, Spółka) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie: program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy – w pracowni stacjonarnej dla obszaru powiatu O. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy – w pracowni stacjonarnej na obszarze powiatu O. W przedmiotowym postępowaniu wpłynęły 4 oferty. Po sprawdzeniu, czy złożone oferty zawierają wymagane dokumenty formalno-prawne lub oświadczenia o ich złożeniu, komisja konkursowa stwierdziła brak w ofercie spółki G. wpisu stacjonarnej pracowni mammograficznej w powiecie O. do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą oraz złożenie "oświadczenia oferenta o wpisach do rejestrów" na nieobowiązującym wzorze. Wobec powyższego, komisja konkursowa na podstawie art. 149 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej "ustawa o świadczeniach"), wezwała skarżącą do usunięcia braków formalnych oferty w określonym w terminie, pod rygorem odrzucenia oferty. Właściwe "oświadczenie oferenta o wpisach do rejestrów" zostało dostarczone w wyznaczonym terminie. Natomiast, pomimo upływu określonego terminu, oferent nie dostarczył zaświadczenia o wpisie stacjonarnej pracowni mammograficznej do rejestru. Uwzględniając powyższe, komisja konkursowa podjęła decyzję o odrzuceniu oferty. Złożony przez skarżącą protest do komisji konkursowej został oddalony. Następnie, komisja konkursowa w części niejawnej konkursu ofert sporządziła ranking końcowy oferentów. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyniku negocjacji, komisja dokonała wyboru oferenta, który zajął pozycję 1 w rankingu końcowym, wyczerpując tym samym wartość zamówienia określoną w ogłoszeniu. Oferta skarżącej z powodu odrzucenia jej w części jawnej postępowania, nie zakwalifikowała się do części niejawnej, a zatem nie została porównana z innymi ofertami na podstawie art. 148 ustawy o świadczeniach. Tym samym, zdaniem organu, nie mogła zostać wybrana do zawarcia umowy. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. oddalił odwołanie skarżącej wobec braku podstaw do jego uwzględnienia. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji Prezes NFZ decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał ją w mocy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez nierówne traktowanie oferentów oraz rażące pogwałcenie zasad uczciwej konkurencji w związku z ograniczeniem oferentów w przedmiotowym postępowaniu wyłącznie do podmiotów stacjonarnych Prezes NFZ podkreślił, że na taki zakres, tj. "Program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy – w pracowni stacjonarnej" został ogłoszony przedmiotowy konkurs. Prezes NFZ miał prawo, zgodnie z art. 146 ustawy o świadczeniach, określić przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, warunki wymagane oraz kryteria oceny ofert. Zdaniem Prezesa NFZ, sposób postępowania określony w art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach, który stanowi, że wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach, był przez Oddział Wojewódzki NFZ należycie przestrzegany. Przystępując do postępowania skarżąca miała możliwość zapoznania się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców i kryteriami oceny ofert, które były jednakowe dla wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu, jawne oraz nie podlegały zmianie w toku postępowania. Prezes NFZ podniósł, że w postępowaniu konkursowym, oferty mogli złożyć wszyscy świadczeniodawcy, którzy spełniali wymogi dla ogłoszonego przedmiotu postępowania. Fakt funkcjonowania tylko jednego oferenta mogącego udzielać świadczeń w trybie stacjonarnym na kontraktowanym terenie nie oznacza, iż [...] Oddział Wojewódzki NFZ nie mógł ogłosić przedmiotowego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę Spółki podkreślił, że zasadnicze argumenty podnoszone w skardze, dotyczą kwestii dopuszczalności takiego ukształtowania postępowania konkursowego, na skutek którego następuje ograniczenie oferentów wyłącznie do podmiotów stacjonarnych. Odnosząc się do powyższego, Sąd podkreślił, że art. 146 ustawy o świadczeniach nakłada na Prezesa NFZ obowiązek podjęcia inicjatywy w zakresie przygotowania projektu ogólnych warunków, jakim muszą odpowiadać oferty i świadczeniodawcy. Są to wymogi stawiane świadczeniodawcom przystępującym do postępowania – zarówno w znaczeniu wymogów technicznych, jak i proceduralnych. Zakres postępowania konkursowego, tj. "Program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy – w pracowni stacjonarnej" został określony w załączniku do zarządzenia nr 57/2009/DSOZ (ze zm.). Z kolei podział trybu realizacji przedmiotowych świadczeń na stacjonarne i mobilne, o którym mowa w ww. zarządzeniu, jest zgodny z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych (Dz. U. z 2009 r. Nr 140, poz. 1148 ze zm.). Sąd I instancji podniósł, że warunki wymagane od świadczeniodawców określone przez Prezesa NFZ były takie same dla wszystkich oferentów biorących udział w konkursie ofert. Warunki te były w sposób niebudzący wątpliwości podane do ich wiadomości w dacie ogłoszenia o konkursie, mieściły się w ramach kompetencji tego organu, jak też w granicach obowiązującego prawa i były dla oferentów wiążące. Sąd zwrócił uwagę, że kwestionując zaskarżoną decyzję skarżąca w istocie zwalcza wymogi stawiane świadczeniodawcom biorącym udział w przedmiotowym konkursie, co w świetle art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie może być uwzględnione, bowiem warunki wymagane od świadczeniodawców, określone przez Prezesa NFZ są dla oferentów wiążące. Skoro w zarządzeniu jest wyraźnie wskazane, że jednym z warunków, jakie musi spełniać świadczeniodawca, jest posiadanie stacjonarnej pracowni mammograficznej w powiecie O. wpisanej do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą – to brak takiej pracowni a w konsekwencji niedostarczenie zaświadczenia o wpisie stacjonarnej pracowni mammograficznej do wzmiankowanego rejestru – eliminowało tego świadczeniodawcę jako podmiot, z którym można zawrzeć umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo uznał, że oferta skarżącej jako niespełniająca wskazanych wymogów, nie mogła zostać dopuszczona do części niejawnej konkursu. Sąd zgodził się wprawdzie ze Spółką, że w sprawie została naruszona wyrażona w art. 73 k.p.a. zasada względnej jawności akt sprawy administracyjnej, jednak podkreślił, że oferta skarżącej odrzucona została z przyczyn formalnych na wstępnym etapie postępowania. Oznacza to, że dla ustalenia naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy w tym konkretnym przypadku nie była konieczna analiza ofert poszczególnych oferentów, kwestii dotyczących punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji etc., gdyż jest to ten etap postępowania, do którego oferta skarżącej nie została dopuszczona, a więc nie mogła zostać porównana z konkurencyjną ofertą. G. Sp. z o.o. w G. skargą kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, polegające na nierównym traktowaniu oferentów oraz rażącym pogwałceniu zasad uczciwej konkurencji; 2. art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 i 7 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez: nadużywanie pozycji dominującej, ograniczanie warunków niezbędnych dla powstania i rozwoju konkurencji, podziale rynku świadczeń według kryteriów terytorialnych i podmiotowych; 3. art. 139 ust. 3 pkt 4 i art. 145 ust. 2 ustawy o świadczeniach; 4. art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez opis przedmiotu zamówienia utrudniający uczciwą konkurencję, poprzez bezprawne i całkowicie arbitralne ograniczenie kręgu oferentów do podmiotów stacjonarnych; 5. art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach poprzez ustalenie warunków wymaganych od świadczeniodawców z naruszeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że zawężenie kręgu oferentów do podmiotów świadczących usługi w trybie stacjonarnym, skutkujące wezwaniem skarżącej do złożenia dokumentu potwierdzającego rejestrację pracowni stacjonarnej na terenie województwa [...], stanowiło naruszenie art. 134 pkt 1 ustawy o świadczeniach, polegające na nierównym traktowaniu oferentów oraz rażącym pogwałceniu zasad uczciwej konkurencji. Ograniczenie oferentów wyłącznie do podmiotów stacjonarnych jest błędne i niezrozumiałe oraz prowadzi do nieuzasadnionego utrudnienia dostępu obywateli do świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie skarżącej, upoważnienie ustawowe zawarte w art. 146 ustawy o świadczeniach nie daje Prezesowi NFZ prawa do dowolnego kształtowania zasad i kryteriów, według których przeprowadzane są konkursy ofert. Zdaniem skarżącej, podział wprowadzony zarządzeniem Prezesa NFZ na świadczeniodawców stacjonarnych i mobilnych nie jest i nie może być podstawą do ustanawiania ograniczeń terytorialnych poprzez organizowanie konkursów ofert odrębnie dla świadczeniodawców mobilnych i stacjonarnych, co potwierdzają konkursy organizowane prawidłowo w innych oddziałach wojewódzkich NFZ. Takie działanie stanowi naruszenie art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 i 7 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Skarżąca podniosła, że zasadne byłoby zorganizowanie konkursu na danym terenie dla świadczeniodawców mobilnych i stacjonarnych w jednym postępowaniu, gdyż świadczeniodawcy mobilni mają możliwość dotarcia do całej populacji kobiet i to tylko dzięki świadczeniodawcom mobilnym program profilaktyki raka piersi ma szansę powodzenia w zakresie zgłaszalności na poziomie 70 %. Taka konstrukcja konkursu byłaby zgodna z obowiązującym prawem i najkorzystniejsza z punktu widzenia świadczeniobiorców. Prezes NFZ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję Prezesa NFZ wydaną w trybie uregulowanym w art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach. W myśl tego przepisu świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest ustalenie, że w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostały naruszone zasady tego postępowania, a następnie ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należy z Sądem I instancji, że w toku postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie programu profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni stacjonarnej Fundusz nie naruszył zasad prowadzenia postępowania. Zasady przeprowadzenia postępowania, o których mowa w art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zostały określone w Dziale VI tej ustawy – Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami. W art. 134 ust. 1 ustawy prawodawca wprowadził zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Sposób realizacji tej zasady został określony w ust. 2, jak również w kolejnych przepisach ustawy o świadczeniach dotyczących zasad prowadzenia postępowania. Wyrazem przyjęcia zasad zapewniających równe traktowanie świadczeniodawców jest określona w art. 146 delegacja do wydania przez Prezesa Funduszu dokumentu określającego kryteria oceny ofert. Zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców. W istocie wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do stwierdzenia, że w sprawie doszło do nieprawidłowego zawężenia kręgu oferentów, poprzez zawarcie przez Prezesa Funduszu w dokumencie wydanym na podstawie art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach warunku świadczenia usług medycznych w punkcie stacjonarnym. Zdaniem skarżącej, takie działanie oznaczało w praktyce naruszenie zasady równego traktowania świadczeniodawców. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła. W ogłoszonym konkursie obowiązywały bowiem te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Wypada podkreślić, że skarżąca Spółka przystępując do konkursu ofert wiedziała, iż warunkiem skutecznego uczestnictwa w tym konkursie jest posiadanie wpisu stacjonarnej pracowni mammograficznej w powiecie O. do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą. Nie jest przy tym sporne, że ani w dacie złożenia oferty, ani też w toku postępowania skarżąca tego wymogu nie spełniała. Kwestionując orzeczenie Sądu I instancji strona skarżąca nie wykazuje, że w toku postępowania o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej doszło do naruszenia zasad postępowania, lecz zwalcza wymogi stawiane świadczeniodawcom biorącym udział w konkursie ofert, do którego skarżąca przystąpiła. Tak sformułowane zarzuty pomijają przytoczoną uprzednio treść art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w świetle której zastrzeżenia oferentów obejmujące warunki wymagane od świadczeniodawców, określone przez Prezesa NFZ, o ile nie dotyczą naruszenia zasad postępowania nie mogą być uwzględnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 748/08). Już tylko z tego powodu zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione. Podkreślić przy tym należy, że warunki wymagane od świadczeniodawców określone przez Prezesa NFZ, zgodnie z zasadą równego traktowania były takie same dla wszystkich oferentów biorących udział w tym konkursie ofert. Nie należy do kompetencji sądu administracyjnego dokonywanie oceny, czy prowadzenie programu profilaktycznego przez świadczeniodawcę mobilnego może być bardziej skuteczne od prowadzenia takiego programu w punkcie stacjonarnym. Ocena celowości zapewnienia konkretnych świadczeń opieki zdrowotnej na danym terenie należy bowiem wyłącznie do kompetencji Funduszu. Jak już wyżej wyjaśniono, zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, kontrola sądowa w sprawach zawierania umów ze świadczeniodawcami sprowadza się wyłącznie do badania, czy nie miało miejsce naruszenie zasad prowadzenia postępowania. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.