II GSK 914/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska Janusz Zajda (spr.) Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2156/11 w sprawie ze skargi A. P. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. P. na rzecz Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2156/11 oddalił skargę A. P. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] marca 2011 r. Regionalna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w P. uznała A. P. - pełniącego w czasie objętym wnioskiem funkcję Burmistrza J. - winnym nieumyślnego popełnienia czynu polegającego na zaciągnięciu zobowiązania w kwocie 36 600 zł z przekroczeniem zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań jednostki sektora finansów publicznych, poprzez zawarcie 13 października 2009 r. umowy nr [...] za wynagrodzeniem 54 900 zł z terminem wykonania usługi do 30 czerwca 2010 r., tj. winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych z art. 15 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.; dalej: uondfp) i na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wymierzyła mu karę upomnienia, a także na podstawie art. 167 ust. 1 uondfp obciążyła kosztami postępowania w wysokości 282,27 zł. Do oceny popełnionych czynów Komisja zastosowała przepisy obowiązujące w dacie orzekania uznając, iż stan prawny obowiązujący w chwili popełnienia czynu nie był dla sprawcy względniejszy. Wskazała, iż w dacie podpisania umowy jednostka nie posiadała uchwalonego budżetu na 2010 r., a tym samym zatwierdzonego planu jednostkowego Urzędu Miejskiego w J. Na dzień płatności w budżecie Gminy i planie finansowym jednostki zostały wprawdzie zabezpieczone środki w pełnej wysokości, jednak ocenione to zostało jedynie, jako działanie naprawcze, bowiem zaciągnięcie zobowiązania nastąpiło w chwili podpisania umowy, a nie w chwili dokonania płatności. Wskazano, iż zaciągnięcie przez obwinionego ww. zobowiązania pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 36 ust. 1 i art. 193 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249 poz. 2104 ze zm.) {w dacie zaciągnięcia zobowiązania}, a w obecnym stanie prawnym art. 46 ust. 1 i art. 261 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240), w myśl której jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania do sfinansowania w danym roku do wysokości wynikającej z planu wydatków lub kosztów jednostki, pomniejszonej o wydatki. Orzeczeniem z [...] lipca 2011 r. Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie Komisji Orzekającej I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Komisja potwierdziła ustalony w I instancji stan faktyczny i uznała, że skarżący swymi działaniami dopuścił się naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę podkreślił, że obie Komisje Orzekające w sposób wszechstronny wyjaśniły stan faktyczny sprawy, który nie został przez skarżącego zakwestionowany w toku postępowania administracyjnego, jak i następnie w skardze do Sądu. Podkreślił, że zaciągnięcie zobowiązań angażujących środki publiczne wiąże się z odpowiedzialnością prawną m.in. za naruszenie dyscypliny finansów publicznych na podstawie ustawy z 17 grudnia 2004 r. Do deliktów finansowych związanych z zaciągnięciem zobowiązań należy m.in. zaciągnięcie zobowiązania bez uprawnienia lub z przekroczeniem zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązania (art. 15 uondfp). W sektorze finansów publicznych zobowiązanie angażujące środki publiczne można zaciągnąć tylko na podstawie stosownego upoważnienia. Jego zakres rozpatrywać należy w ujęciu podmiotowym i przedmiotowym. Zakres przedmiotowy upoważnienia określany jest wysokością wydatków zaplanowanych w odpowiednim budżecie jednostki samorządu terytorialnego. Upoważnieniem do zaciągnięcia zobowiązania jest zatem kwota wydatków planowanych na dany cel w budżecie. Zakres podmiotowy wyznacza przede wszystkim ogólna umowa kompetencyjna z art. 44 ustawy o finansach publicznych, obowiązująca w czasie popełnienia czynu (art. 53 ust. 1 nowej ustawy), zgodnie z którą kierownik jednostki sektora finansów publicznych odpowiada za całość gospodarki finansowej, ale też zakres podmiotowy w zakresie kompetencji organów czy osób może wynikać z innych przepisów - w sprawie przedmiotowej z przepisów ustrojowych dotyczących samorządów gminnych i pracowników samorządowych wyznaczających kompetencje burmistrza. Zakres podmiotowy upoważnienia określa zatem podmiot odpowiadający za całość gospodarki finansowej, a także za zaciąganie zobowiązań angażujących środku publiczne. Sąd stwierdził, że w sprawie niesporne jest, iż skarżący, jako Burmistrz J. był podmiotem odpowiedzialnym za prawidłową gospodarkę finansową gminy, upoważnionym do zaciągania jedynie takich zobowiązań, które mają pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków na poszczególne cele. A. P. podpisał 13 października 2009 r. umowę określającą wynagrodzenie wykonawcy na kwotę 54 900 zł, z terminem wykonania usługi - do 30 czerwca 2010 r. W dacie podpisania umowy jednostka nie posiadała uchwalonego budżetu na 2010 r., a tym samym zatwierdzonego planu jednostkowego Urzędu Miejskiego w J. na 2010 r. Limitem wyznaczającym zakres przedmiotowy upoważnienia do zaciągania zobowiązań jest kwota wydatków planowanych na dany cel w budżecie, co oznacza, że kierownik jednostki samorządowej może, w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązania pieniężne jedynie do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki. A. P. działał zatem z przekroczeniem zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań jednostki w kwocie 36 600 zł (z kwoty 54 900 zł, wynagrodzenie w kwocie 18 300 zł wypłacono 23 grudnia 2009 r.). Zatem zobowiązanie w kwocie 36 600 zł zostało zaciągnięte z przekroczeniem zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań jednostki. W dacie podpisania umowy przez obwinionego Gmina nie posiadała uchwalonego i zatwierdzonego planu finansowego na 2010 r. Okoliczności powyższych obwiniony, zarówno w składanych przed Komisją Orzekającą wyjaśnieniach, jak i w odwołaniu nie kwestionował. Nie negował również, że w § 10 przywołanej Uchwały, Rada ustaliła kwotę 1 801 101 zł, do wysokości której mógł samodzielnie zaciągać zobowiązania zgodnie z załącznikiem Nr 12, w którym wymienione zostały szczegółowe zadania wraz z planowanymi kwotami w latach 2010-2013. W zakresie bieżącego utrzymania obiektów i zapewnienia ciągłości usług na rzecz Urzędu Miejskiego w J., m.in. utrzymania czystości, usług telekomunikacyjnych, dostaw energii elektrycznej, doradztwa prawnego, serwisu urządzeń i konserwacji w latach przyszłych mógł zawierać umowy do kwoty 145 291 zł. Przyznał, że w 2009 r. Rada nie podjęła uchwały w sprawie wydatków, które nie wygasają z końcem 2009 r. W tych okolicznościach faktycznych organ był uprawniony do uznania, że A. P. dopuścił się naruszenia dyscypliny finansów publicznych, w rozumieniu art. 15 uondfp. Zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy upoważniał Komisję do uznania, że skarżący w sposób zawiniony naruszył podstawowe przepisy dotyczące gospodarowania publicznymi środkami finansowymi, przy czym zawinienie to miało charakter nieumyślny. Obwiniony nie miał zamiaru popełnienia czynu zabronionego, popełnił go jednak, bowiem w swych działaniach nie zachował wymaganej staranności. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 19 uondfp odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia, o ile można przypisać jej winę. Dla stwierdzenia naruszenia istotny jest wyłącznie sam fakt przekroczenia upoważnienia do zaciągnięcia zobowiązania, co oznacza, że nie ma znaczenia czy zaciągnięte zobowiązanie jest wymagalne, czy też stanie się wymagalne w terminie przyszłym. Powoływanie się więc na okoliczność, że budżet Gminy J. na 2010 r. uchwalony przez Radę Miasta na sesji 29 grudnia 2009 r. pozostawiał wielkość wydatków na strategię Gminy na poziomie zaproponowanym w projektowanym planie finansowym dochodów i wydatków na 2010 r., nie ma znaczenia w sprawie, bowiem w dniu podpisywania umowy, a więc w dniu zaciągnięcia zobowiązania, nie było budżetu Gminy na 2010 r. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 uondfp organ orzekający w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymierza karę według swego uznania. Organ orzeka w granicach określonych w ustawie, uwzględniając skutki i stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych dla finansów publicznych, stopień winy, jak również cele kary w zakresie społecznego oddziaływania oraz cele zapobiegawcze i dyscyplinujące, które ma osiągnąć w stosunku do ukaranego, równocześnie uwzględniając motywy i sposób działania, okoliczności działania lub zaniechania, jak również właściwości, warunki osobiste osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jej doświadczenie zawodowe, sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz zachowanie po naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Rolą Sądu jest jedynie kontrola, czy uwzględnione zostały wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na rodzaj kary lub odstąpienie od jej wymierzenia i czy organ przy ich ocenie nie przekroczył granic swobodnej oceny. W sprawie nie ma podstaw - zdaniem Sądu - do postawienia organowi zarzutu dowolności oceny. Okoliczności sprawy uzasadniały przyjęcie, że naruszenie dyscypliny finansów publicznych było nieumyślne. Jednakże nadzwyczajne złagodzenie kary lub odstąpienie od jej wymierzenia jest fakultatywne. Zastosowanie tych instytucji nie jest powinnością, ale prawem Komisji Orzekającej. Uprawnienie do złagodzenia kary leży więc po stronie Komisji Orzekającej, do kompetencji której należy skorzystanie z niego. W ocenie Sądu Komisja zasadnie uznała, że czyn skarżącego nie nosi cech znikomego stopnia szkodliwości dla finansów publicznych, zaś każde naruszenie ładu i zasad finansów publicznych posiada przymiot szkodliwości. Organ określił, na czym polegało naruszenie przepisów, uznał też, że czyn obwinionego w istocie nie spowodował uszczerbku finansów publicznych, lecz zakłócił ich porządek i naruszył zasady, które regulują gospodarowanie środkami publicznymi, a okoliczności, w jakich czyn popełnił nie świadczą o tym, że stopień szkodliwości czynu jest znikomy. Taka sytuacja w ocenie Sądu upoważniła organ do wymierzenia sprawcy czynu kary najłagodniejszego rodzaju, to jest kary upomnienia. A. P. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) przepisu art. 15 uondfp poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że A. P. zaciągnął zobowiązanie z przekroczeniem zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań jednostki sektora finansów publicznych; b) naruszenie przepisu art. 19 § 2 uondfp poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że A. P. winny jest naruszenia dyscypliny finansów publicznych, tj. iż można przypisać mu winę. 2. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) przepisu art. 151 ppsa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na oddaleniu skargi na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z [...] lipca 2011 r., pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia Sądu; b) przepisu art. 135 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z [...] lipca 2011 r., pomimo istnienia okoliczności dających podstawę do uchylenia orzeczenia - co miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia Sądu; c) przepisu art. 134 § 1 ppsa, bowiem Sąd nie orzekł zgodnie z tą normą i nie zbadał w sposób pełny okoliczności sprawy; w szczególności oddalając skargę na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z [...] lipca 2011 r. Sąd pominął wielokrotnie podnoszony przez skarżącego fakt, iż A. P. przez dwie kadencje pełnienia funkcji Burmistrza J. nie postawiono zarzutów naruszenia dyscypliny finansów publicznych, oraz że A. P., dostosowując się do zaleceń i wniosków pokontrolnych, niezwłocznie podjął czynności w celu usunięcia i naprawy wskazanych w protokole kontrolnym uchybień, a ponadto, iż umowa z 13 października 2009 r. przewidywała zapłatę wynagrodzenia w trzech transzach - co miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia Sądu; d) przepisu art. 141 § 4 ppsa poprzez to: - że Sąd mając obowiązek całościowego przedstawienia stanu sprawy, uczynił to pobieżnie nie odnosząc się do wszystkich okoliczności faktycznych, co skutkowało błędnym ustaleniem faktów, mającym wpływ na wynik sprawy, - że brak jest w uzasadnieniu Sądu odniesienia do wszystkich argumentów wyrażonych w skardze na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc nakreślonych przez samą stronę w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, to jest: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 ppsa, a które w sprawie nie występują. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega w tej sytuacji na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w środku prawnym w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Ponieważ zarzuty procesowe w zasadzie wiążą się ściśle z materialnoprawnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do tych zarzutów. Podstawowym zarzutem materialnoprawnym jest naruszenie - zdaniem autora skargi kasacyjnej - przepisu art. 15 uondfp poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że A. P. zaciągnął zobowiązanie z przekroczeniem zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań jednostki sektora finansów publicznych. W sprawie nie ma sporu, co do ustaleń faktycznych, tak więc niezrozumiały jest zarzut niezbadania okoliczności sprawy. Skarżący przyznaje, że zobowiązanie obejmujące 2010 r. zostało zaciągnięte w czasie, kiedy na ten rok nie zatwierdzono jeszcze planu finansowego. Okoliczność ta wynika również z dołączonych do akt dokumentów. To ustalenie było dla organów i Sądu I instancji wystarczające, aby stwierdzić, iż zaciągnięcie takiego zobowiązanie było sprzeczne ze wskazanymi przepisami ustawy o finansach publicznych. Zdaniem A. P., należało jednak wziąć pod uwagę, że środki pokrywające się z wysokością środków ustalonych w umowie były przewidziane w budżecie na 2010 r. Przed datą podpisania umowy został złożony plan wydatków na kolejny rok, obejmujący zobowiązanie, i plan ten był podstawą zatwierdzonego 29 grudnia 2009 r. budżetu na rok następny. Postawiony w tym kontekście zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest chybiony. Zgodnie z literalną treścią powołanego przepisu, w powiązaniu z odpowiednimi przepisami ustawy o finansach publicznych (szczególnie jej art. 261), należy zgodzić się z Sądem I instancji, że plan finansowy obejmujący kwoty wynikające z zaciągniętego zobowiązania musi być uprzednio zatwierdzony, aby mógł stać się podstawą do realizacji określonych w nim zadań. (v. także L. Lipiec-Warzecha - Komentarz do art. 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, WKP 2012) W ramach naruszenia przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 19 § 2 uondfp poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że A. P. winny jest naruszenia dyscypliny finansów publicznych, czyli że można przypisać mu winę. Jego uzasadnienie sprowadza się wyłącznie do stwierdzenia, że skarżący "wykonywał swoje zobowiązania wynikające z wiążących go ustaleń". Faktyczny brak uzasadnienia zarzutu uniemożliwia ocenę argumentów. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że w sytuacji gdy wina jest w istocie kwestią ustaleń faktycznych, A. P. nie zarzucił naruszenia jakiegokolwiek z przepisów z ustawy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, które dotyczą postępowania dowodowego. O winie można mówić wówczas, gdy możliwe jest wykazanie, że obwiniony nie zastosował się do normy prawnej, choć miał obiektywnie możliwość postąpienia zgodnie z tą normą. (v. Komentarz do art. 19 uondfp L. Lipiec-Warzecha j.w.) Nie zasługuje na uwzględnienie kolejny zarzut kasacyjny, to jest nieskorzystanie z możliwości umorzenia postępowania, bądź złagodzenia czy też odstąpienia od kary, w sytuacji istnienia okoliczności łagodzących, czym - zdaniem skarżącego - Sąd I instancji naruszył przepis art. 134 § 1 i 141 § 4 ppsa. Powoływanie się na okoliczności łagodzące pozostaje w kolizji z wcześniej postawionym zarzutem - braku winy. Niemniej Sąd I instancji dokonał właściwej oceny stanowiska organu także w tej kwestii. Brak pogłębionej analizy przesłanek umorzenia czy złagodzenia kary w tym zakresie wynikał z braku innych argumentów, poza dostrzeżonymi przez organ (zakłócenie porządku i naruszenie zasad gospodarowania środkami publicznymi), które - w warunkach dokonywania uprawnionej oceny przez obie Komisje - nie pozwalały uznać, że stopień szkodliwości czynu jest znikomy, ale jednocześnie uzasadniały wymierzenie jedynie kary upomnienia. Zarzut strony naruszenia art. 151 czy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa powiązany jest ściśle z zarzutami materialnoprawnymi, natomiast dotyczący art. 134 i art. 141 § 4 ppsa - poza omówioną wyżej kwestią zaniechania złagodzenia kary lub umorzenia postępowania - skarżący połączył z nieodniesieniem się przez Sąd do faktu realizacji zapłaty z umowy w 3 transzach. Z tak sformułowanego zarzutu nie wynika, jaki wpływ na rozstrzygnięcie miałby mieć fakt zapłaty należności w ratach, zwłaszcza że organ - określając odpowiedzialność strony - miał na uwadze wypłatę pierwszej transzy jeszcze w 2009 r., odliczając od całości zobowiązania odpowiednią kwotę. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 ppsa podlega ona oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.