II GSK 920/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I SAB/Ol 8/12 w sprawie ze skargi P. J. na bezczynność Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. J. na rzecz Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 20 lutego 2013 r., sygn. akt I SAB/Ol 8/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. J. – J. G. na bezczynność Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w przedmiocie braku rozstrzygnięcia w zakresie złożonego wniosku o przyznanie pomocy, zobowiązał Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego do wydania pisemnej informacji o odmowie przyznania pomocy z podaniem przyczyn tej odmowy. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: P. J. wystąpił [...] czerwca 2012 r. o dofinansowanie projektu pt.: "Podwyższenie konkurencyjności firmy i zwiększenie zatrudnienia poprzez zakup jednostki pływającej umożliwiającej komfortowe mieszkanie na wodzie". Projekt ten złożył w ramach naboru wniosków o przyznanie pomocy w osi priorytetowej 4 PORYBY/4.1c/LGRWJM/2012 "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Wniosek został złożony do Samorządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego, za pośrednictwem Stowarzyszenia Lokalna Grupa Rybacka "W." z/s w W. (dalej: LGR). W dniu [...] lipca 2012 r. LGR poinformowała wnioskodawcę, że jego projekt nie został wybrany do dofinansowania na podstawie kryteriów wyboru opracowanych przez LGR, gdyż otrzymał 92,45 punktów, po odwołaniu 95,82 pkt, przy czym wymagane minimum wynosiło 96,5 pkt. W dniu [...] października 2012 r. P. J. wystąpił do Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego o doręczenie mu ostatecznej decyzji o odmowie przyznania dofinansowania oraz ostatecznej listy wniosków wybranych do dofinansowania wraz z danymi i przyznanymi kwotami dofinansowania, wskazując przy tym, że stanowisko Marszałka Województwa zawarte w piśmie tego organu z [...] sierpnia 2012 r. - odnośnie uplasowania się przedmiotowego wniosku poza pulą wniosków rekomendowanych, który tym samym nie mógł zostać kolejno zweryfikowany przez samorząd województwa - nie jest wystarczające. W odpowiedzi na powyższe pismo, w dniu [...] października 2012 r. Marszałek Województwa stwierdził, że Samorząd Województwa Warmińsko - Mazurskiego nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie przyznania pomocy. Przepis art. 14 ust. 1 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.U. z 2009 r., nr 72, poz. 619) nie ma zastosowania w sprawie, bowiem odmowa przyznania dofinansowania przez samorząd województwa jest możliwa tylko w przypadku, gdy wniosek, jako wybrany przez Komitet LGR, został poddany weryfikacji przez Samorząd Województwa. P. J. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. w przedmiocie braku rozstrzygnięcia w zakresie złożonego wniosku o przyznanie pomocy. W motywach środka prawnego wskazał, że postępowanie nie spełnia wymagań praworządności, a informacja zawarta w piśmie z [...] sierpnia 2012 r. odnośnie możliwości wystąpienia na drogę sądową celem ustalenia istnienia prawa na podstawie art. 189 kpc, polegającego na wybraniu danej operacji przez organ LGR, zmierza do kierowania sprawy na nieodpowiednią drogę procesową. Zdaniem skarżącego, rola LGR stanowi podmiot odpowiedzialny za techniczną stronę naborów wniosków i nie zajmuje stanowiska rozstrzygającego o zasadności wniosku. LGR dokonuje wstępnego naboru wniosków i przeprowadza wstępną ich ocenę. Ostateczna ocena i wybór wniosku o przyznanie pomocy należy do właściwości samorządu województwa, który w tym przedmiocie winien wydać ostateczną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uwzględnił skargę. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zagadnieniem spornym między skarżącym a Zarządem Województwa Warmińsko- Mazurskiego jest to, czy na wymienionym organie ciążył obowiązek poinformowania skarżącego w formie pisemnej - jako wnioskodawcy ubiegającego się o pomoc finansową ze środków Europejskiego Funduszu Rybackiego - o odmowie przyznania pomocy, na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego. Wskazując na przepisy wskazanej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz.U. Nr 177, poz. 1371; dalej rozporządzenie z 15 października 2009 r.) stwierdził, że samorząd województwa, jako instytucja pośrednicząca, zobowiązany jest do oceny złożonego przez skarżącego wniosku o dofinansowanie projektu oraz do podjęcia decyzji o przyznaniu, bądź też odmowie przyznanie pomocy. W przypadku stwierdzenia, że nie są spełnione warunki przyznania pomocy lub został wyczerpany limit środków ustalony dla danej osi priorytetowej, samorząd województwa w formie pisemnej informuje wnioskodawcę o odmowie przyznania pomocy, podając jej przyczyny - art. 14 ust. 4 ustawy. Żaden przepis ustawy, czy też rozporządzenia nie zwalnia organu samorządu województwa od dokonania oceny wniosku, który został umieszczony przez LGR na liście niewybranych operacji. Wszystkie wnioski o dofinansowanie projektu składa się do instytucji pośredniczącej i to ta instytucja, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie przyznania pomocy, informuje wnioskodawców o przyznaniu, bądź odmowie przyznania pomocy. LGR dokonuje wstępnej oceny wniosków, ale to organ samorządu województwa zobowiązany jest do kompleksowej uch oceny. Również w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 września 2009 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania zadań instytucji zarządzającej przez samorząd województwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1291) określono, że samorząd województwa prowadzi postępowania w sprawie przyznania pomocy w ramach programu operacyjnego, w tym przeprowadza ocenę wniosków o dofinansowanie oraz wniosków o płatności i informuje o odmowie przyznania pomocy (§ 2 pkt 2). Zgodnie z § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia samorząd województwa przeprowadza ocenę wniosków o dofinansowanie oraz wniosków o płatność w zakresie poprawności ich sporządzenia, złożenia w terminie i ich zgodności z prawem krajowym i wspólnotowym. Zdaniem Sądu I instancji, za powyższym stanowiskiem przemawia również art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Odmowa dokonania oceny wniosku przez właściwy organ samorządu województwa i brak informacji, o której mowa w art. 14 ust. 4 ustawy, uniemożliwia wnioskodawcy poddanie tej oceny pod kontrolę sądu (art. 14 ust. 5 ustawy). Oznacza to, że ocena wniosku dokonana przez LGR, w przypadku umieszczenia projektu na liście operacji niewybranych, pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą, co Sąd I instancji uznał za niedopuszczalne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego, wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej ppsa) oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: I) poprzez błędną wykładnię, skutkującą zobowiązaniem Zarządu Województwa Warmińsko - Mazurskiego do wydania skarżącemu pisemnej informacji o odmowie przyznania pomocy z podaniem przyczyny tej odmowy: 1) art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 10 ust. 2 ustawy z 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, przepisów § 21 ust. 1, § 22 ust. 1, § 23 ust. 1 rozporządzenia z 15 października 2009 r. w zw. z art. 14 ust. 4 ustawy z 3 kwietnia 2009 r., poprzez błędne uznanie, że organem właściwym do poinformowania wnioskodawcy w formie pisemnej o odmowie przyznania pomocy jest organ samorządu województwa, skutkiem czego było zobowiązanie przez Sąd I instancji Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego do wydania skarżącemu P. J. pisemnej informacji o odmowie przyznania pomocy, z podaniem przyczyny tej odmowy. Tymczasem mając na względzie treść § 25 i § 28 przywołanego wyżej rozporządzenia uznać należy, że wykonawcą art. 14 ust. 4 ustawy, to jest podmiotem właściwym do poinformowania wnioskodawcy w formie pisemnej o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy, jest LGR, zatem Sąd niewłaściwie uznał legitymację bierną w postępowaniu przed WSA w O. Samorządu Województwa a nie Stowarzyszenia LGR "W." w W.; 2) § 25 ust. 1 i § 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 15 października 2009 r., polegającą na błędnym uznaniu, że ocena operacji i ich wyboru do dofinansowania dokonana przez LGR w oparciu o te przepisy jest oceną wstępną a nie definitywną, gdy tymczasem przepisy te nie wprowadzają tego rodzaju podziału ocen i wyboru operacji i stanowią, że wyboru operacji dokonuje LGR; 3) § 32 ust. 1 i § 33 ust. 1 rozporządzenia z 15 października 2009 r., polegającą na błędnym uznaniu, iż przepisy te odnoszą się do wszystkich wniosków o dofinansowanie złożonych za pośrednictwem LGR, zarówno rozpatrzonych jak pozostawionych bez rozpatrzenia, gdy tymczasem regulacja tych przepisów odnosi się tylko do wniosków rozpatrzonych zgodnie z dyspozycją § 31 rozporządzenia, a więc do wniosków dotyczących wyłącznie tych operacji, które zostały wybrane przez LGR. II) poprzez niezastosowanie: 4) § 28 ust. 1 oraz § 31 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 15 października 2009 r., a które w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym przy prawidłowej subsumcji powinny zostać przez WSA w O. zastosowane. Niezastosowanie tych przepisów spowodowało błędne przyjęcie stanowiska przez Sąd, że to organ samorządu województwa, a nie organ LGR jest zobowiązany do poinformowania wnioskodawcy na piśmie o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy, prowadząc w dalszym ciągu postępowanie wobec projektów niewybranych do dofinansowania przez LGR. Przyjęcie takiego stanowiska za WSA w O. prowadziłoby do sytuacji prowadzenia postępowania i merytorycznego rozpoznawania wniosku przez organ samorządu województwa, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z podziałem zadań między LGR i samorządem województwa dokonanym przez ustawodawcę, który jak wynika z literalnej wykładni § 25 rozporządzenia, do wyboru operacji umocował LGR, natomiast na mocy § 28 rozporządzenia ustawodawca konsekwentnie, jako do czynności następczej, upoważnił LGR do informowania wnioskodawcy na piśmie o wybraniu operacji albo jej niewybraniu, wskazując przyczyny niewybrania, na co wprost wskazuje § 31 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia stanowiąc, że właściwy organ samorządu województwa pozostawia wniosek o dofinansowanie bez rozpatrzenia, gdy wniosek o dofinansowanie dotyczy operacji wymienionej w § 1 pkt 1 lit. a-d, która nie została wybrana przez LGR; 5) art. 10 ust. 3 ustawy z 3 kwietnia 2009 r., który w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym przy prawidłowej subsumcji powinien zostać przez WSA w O. zastosowany. Niezastosowanie tego przepisu spowodowało błędne przyjęcie stanowiska przez Sąd, że to organ samorządu województwa jest zobowiązany do kompleksowej oceny wszystkich wniosków o dofinansowanie złożonych za pośrednictwem LGR, zarówno wybranych, jak i niewybranych operacji, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z podziałem zadań między LGR i samorządem województwa dokonanym przez ustawodawcę, który jak wynika z literalnej wykładni § 25 rozporządzenia do wyboru operacji umocował LGR, natomiast na mocy § 28 rozporządzenia ustawodawca konsekwentnie, jako do czynności następczej, upoważnił LGR do informowania wnioskodawcy na piśmie o wybraniu operacji albo jej niewybraniu, wskazując przyczyny niewybrania, na co wprost wskazuje § 31 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia stanowiąc, że właściwy organ samorządu województwa pozostawia wniosek o dofinansowanie bez rozpatrzenia, gdy wniosek o dofinansowanie dotyczy operacji wymienionej w § 1 pkt 1 lit. a-d, która nie została wybrana przez LGR. III. poprzez niewłaściwe zastosowanie: 6) art. 178 Konstytucji RP i pominięcie przy wydawaniu wyroku dyspozycji § 31 ust. 2 w zw. z ust. 2 rozporządzenia, który w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym przy prawidłowej subsumcji powinien zostać przez WSA w O. zastosowany. Niezastosowanie tego przepisu spowodowało błędne przyjęcie stanowiska przez Sąd, że to organ samorządu województwa jest zobowiązany do dokonania odmowy przyznania pomocy, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z podziałem zadań między LGR i samorządem województwa dokonanym przez ustawodawcę, który jak wynika z literalnej wykładni § 25 rozporządzenia do wyboru operacji umocował LGR, natomiast na mocy § 28 rozporządzenia ustawodawca konsekwentnie, jako do czynności następczej, upoważnił LGR do informowania wnioskodawcy na piśmie o wybraniu operacji albo jej niewybraniu, wskazując przyczyny niewybrania, na co wprost wskazuje § 31 ust.1 i ust. 2 rozporządzenia stanowiąc, że właściwy organ samorządu województwa pozostawia wniosek o dofinansowanie bez rozpatrzenia, gdy wniosek ten dotyczy operacji wymienionej w § 1 pkt 1 lit. a-d, która nie została wybrana przez LGR. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której określone w § 2 art. 183 ppsa przesłanki w sprawie nie występują. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości orzeczenia Sądu I instancji. Zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 października 2009 r. postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 prowadzi właściwy organ samorządu województwa. W kolejnych przepisach wskazanego aktu prawnego zawarte jednak zostały uregulowania wskazujące na zadania Lokalnej Grupy Rybackiej, i tak § 25 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że LGR dokonuje wyboru operacji wymienionych w § 1 pkt 1 lit. a-d: 1) spośród operacji, które są zgodne z LSROR (lokalną strategię rozwoju obszarów rybackich); 2) na podstawie kryteriów wyboru operacji określonych w LSROR. Z kolei z § 26 ust. 1 wynika, że niezwłocznie po dokonaniu oceny operacji pod względem zgodności z LSROR oraz spełniania kryteriów wyboru operacji, LGR sporządza listę ocenionych operacji, ustalając ich kolejność według liczby uzyskanych punktów w ramach tej oceny, i przekazuje ją wnioskodawcom, informując ich na piśmie o: 1) zgodności operacji z LSROR albo jej niezgodności z LSROR, wskazując przyczyny niezgodności; 2) liczbie punktów uzyskanych w ramach tej oceny oraz miejscu na liście ocenionych operacji; 3) możliwości złożenia odwołania od wyników tej oceny zgodnie z procedurą określoną w LSROR. W konsekwencji do tych działań LGR stosownie do § 28 rozporządzenia informuje na piśmie wnioskodawcę o: 1) wybraniu operacji albo jej niewybraniu, wskazując przyczyny niewybrania, 2) liczbie uzyskanych punktów w ramach oceny operacji pod względem spełniania kryteriów wyboru operacji, miejscu na liście wybranych operacji oraz czy operacja mieści się w ramach limitu, o którym mowa w § 22 ust. 3 pkt 6, w terminie określonym w § 26 ust. 2 rozporządzenia. Z powyższego wynika, że to LGR jest zobowiązana do oceny wniosku skarżącego, a nie Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego, który w świetle przepisów omawianego rozporządzenia (§ 27 ust. 2) po otrzymaniu listy sporządzonej przez LGR rozstrzyga sprawy dotyczące przyznania pomocy na operację. Zwrócić należy uwagę na treść § 31 ust. 1 w zw. z ust. 2 rozporządzenia, który wskazuje, że jeżeli wniosek o dofinansowanie nie został złożony w terminie lub we wniosku nie wskazano adresu wnioskodawcy i nie można ustalić tego adresu na podstawie posiadanych danych, właściwy organ samorządu województwa pozostawia wniosek o dofinansowanie bez rozpatrzenia. Zapis ten odnosi się do wniosków o dofinansowanie operacji wymienionych w § 1 lit. e/ rozporządzenia, a więc innych niż wniosek skarżącego. Przepis § 31 w ust. 2 stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się także w przypadku, gdy wniosek o dofinansowanie dotyczy operacji wymienionych w § 1 pkt 1 lit. a-d, które nie zostały wybrane przez LGR. Z powyższej regulacji wynika, że organ samorządu województwa pozostawia bez rozpatrzenia wnioski, które nie zostały wybrane przez LGR. Zatem wyłączone zostało wobec tych wniosków dokonywanie ponownej oceny oraz innych czynności, jakie wykonywane są w postępowaniu prowadzonym dalej przez organ samorządu, a dotyczących operacji wybranych przez LGR. Końcowo zwrócić należy uwagę na § 33 ust. 1 rozporządzenia, z którego wynika, że właściwy organ samorządu województwa rozpoznaje wnioski o dofinansowanie: 1) operacji wymienionych w § 1 pkt 1 lit. a-d w terminie 3 miesięcy od dnia przekazania tego wniosku przez LGR; 2) operacji wymienionych w § 1 pkt 1 lit. e/ i pkt 2 w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia tego wniosku. Zapis ten dowodzi, że wnioski, które nie zostały wybrane przez LGR i na mocy § 31 ust. 2 organ samorządu województwa pozostawił je bez rozpatrzenia, nie podlegają ocenie tego organu w zakresie, o jakim mowa w § 25 ust. 1 rozporządzenia. Oznacza to, że organ województwa może rozpatrywać pozytywnie lub negatywnie te wnioski, które nie pozostawiono bez rozpatrzenia, a w związku z tym odmówić dofinansowania tylko tym operacjom, które zostały wybrane przez LGR. Samorząd województwa prowadzi wówczas postępowanie, stosując odpowiednie przepisy rozporządzenia mające zastosowanie na tym etapie, uregulowane w § 34 i następnych. Mając powyższe na uwadze, ponieważ w sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, zachodzą podstawy do wydania orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 ppsa i art. 203 pkt 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.