II GSK 940/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1615/21 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie z dnia 17 września 2021 r. nr SKO.RD/4120/204/2021 w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu oddala skargę kasacyjną. I. Decyzją z 10 czerwca 2021 r. nr WKT.5410.6.4789.2020, Starosta Oświęcimski, na podstawie art. 140mb pkt 2 i art. 140n ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 450 - dalej jako PRD), nałożył na K. D. (skarżący) karę pieniężną w wysokości 200 zł za niedopełnienie obowiązku zawiadomienia starosty w terminie 30 dni o zbyciu pojazdu marki ROVER 200 nr rej. KWA83T3, nr VIN: SARFMWHMWD189563. II. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 17 września 2021 r. nr SKO.RD/4120/204/2021 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. III. Wyrokiem z 8 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1615/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. D. na ww. decyzję SKO w Krakowie. Zdaniem WSA organy wykazały, że zaszły podstawy do wymierzenia kary pieniężnej. Nie naruszyły także art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż w sprawie nie wystąpiły podstawy odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. D., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, o którym to naruszeniu mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. oraz 189d pkt 1-7 k.p.a., poprzez niewłaściwe zakwalifikowanie naruszenia prawa przez skarżącego jako naruszenie znaczne z uwagi na upływ 151 dni od momentu zbycia pojazdu do zgłoszenia, przy jednoczesnym braku oceny znikomych skutków naruszenia, braku uwzględnienia okoliczności świadczących na korzyść skarżącego, w tym trudności w interpretacji przepisów ustawy covidowej także przez organy administracji publicznej, a także faktu zaprzestania naruszenia przez skarżącego prawa na wiele miesięcy przed wydaniem decyzji nakładającej karę za niedopełnienie obowiązku w terminie, a przez to naruszenie przepisów dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w przypadku skarżącego; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, o którym to naruszeniu mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz 145 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., wobec niestwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia prawa materialnego - art. 189f § 1 oraz § 2 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz nieodniesienia się do zarzutów wskazanych przez skarżącego, w tym zarzutu nieuwzględnienia w toku postępowania terminu zgłoszenia nabycia pojazdu przez R. P., a tym samym wpływu tego zgłoszenia na brak wystąpienia zagrożenia dla dóbr prawnie chronionych w niniejszej sprawie, a także całkowite nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do zarzutu naruszenia art. 189f § 2 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania. Wniósł także o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Starosty Oświęcimskiego z 11 kwietnia 2022 r. nr WKT.5410.6.4896.2020 na okoliczność wykazania, że nie w każdym przypadku sprzedaży pojazdu z jego udziałem dopuszczał się naruszenia obowiązku zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: V. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie nie stwierdzono wad nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego. VI. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut nr 1, dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 189f § 1 pkt 1, art. 189f § 2 i art. 189d pkt 1-7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zakwalifikowanie naruszenia jako znacznego, tj. nieodpowiadającego naruszeniu znikomej wagi, podczas gdy na korzyść skarżącego przemawiały trudności interpretacyjne "przepisów ustawy covidowej" i skarżący końcowo zaprzestał naruszać prawo przed wydaniem decyzji nakładającej karę. Stosownie do art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa. Trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, podtrzymując pogląd zaprezentowany przez orzekające organy, że na tle badanej sprawy naruszenie prawa, jakiego dopuścił się skarżący nie spełniało wymogów naruszenia o znikomej wadze w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co z kolei skutkowało brakiem podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Czynem, za jaki wymierzono karę było niedopełnienie obowiązku określonego w art. 78 ust. 2 pkt 1 PRD, zgodnie z którym właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Przepis sankcjonujący w postaci art. 140mb pkt 2 PRD przewiduje karę pieniężną za niedopełnienie tego obowiązku w wysokości od 200 zł do 1.000 zł. Stan faktyczny sprawy nie jest pomiędzy stronami sporny. Skarżący zbywając w drodze umowy sprzedaży pojazd nie wykonał ciążącego na nim obowiązku i nie zawiadomił właściwego starosty w ustawowym terminie. Podkreślić przy tym należy, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie handlu pojazdami używanymi na znaczną skalę (w pierwszym półroczu 2020 roku zbył 95 samochodów). Niesporne jest, że wobec skarżącego wydane zostały decyzje Starosty Oświęcimskiego wymierzające kary za każdy z przypadków niedopełnienia obowiązku zawiadomienia organu o nabyciu bądź zbyciu pojazdu, co ma związek z jego działalnością gospodarczą, przez pryzmat której należy oceniać kwestię znikomości naruszenia. Strona nie kwestionuje, że wielokrotnie dopuszczała się naruszenia obowiązku zawiadamiania starosty o kupnie lub sprzedaży pojazdu. Zarzut kasacyjny eksponuje natomiast twierdzenie o znikomości naruszenia z uwagi na jego zaprzestanie oraz problemy interpretacyjne wynikające z ustawy covidowej. Czym innym jest jednak przesłanka "znikomej wagi" naruszenia prawa, a czym innym - wymagana kumulatywnie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. - przesłanka zaprzestania naruszenia prawa (a więc zgłoszenia nabycia pojazdu z uchybieniem terminu). Naruszenia, jakiego dopuścił się skarżący, nie można kwalifikować w kategoriach naruszenia znikomej wagi. Jak wynika ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, skarżący przyjął praktykę jednoczesnego zgłaszania zawartych umów sprzedaży pojazdów (zbycia i nabycia) grupowo (w sposób zbiorczy), co powodowało, że w stosunku przynajmniej do części czynności prawnych (zbycia, nabycia pojazdu) ustawowy termin 30 dni był permanentnie naruszany. Zwielokrotnianie naruszeń tego samego rodzaju wskutek przyjętej, jak należy zakładać, świadomie praktyki, wyklucza w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość traktowania naruszenia jako jednostkowego, w stopniu pozwalającym dopatrywać się jego znikomej wagi. Nadto, skarżący jako profesjonalista, tym bardziej obowiązany był do znajomości treści obowiązujących przepisów prawa i wykonywania płynących z nich obowiązków notyfikacyjnych, tym bardziej, że obowiązek zawiadamiania o zbyciu/nabyciu pojazdu nie jest obowiązkiem nowym. Same realia temporalne, w jakich dopuszczono się naruszenia również wykraczały poza naruszenie znikomej wagi. Jak wykazano w sposób bezsporny, zawiadomienia o zbyciu pojazdu skarżący dokonał z wielomiesięcznym uchybieniem terminu 30-dniowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że już 1-dniowe uchybienie terminu z art. 140mb PRD może uzasadniać nałożenie kary i może stanowić przeszkodę do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 14 września 2023 r. sygn. akt II GSK 1546/22). I choć nie jest to z całą pewnością zasada, gdyż w każdym wypadku wymagana jest indywidualizacja naruszenia, to w tej sprawie okres opóźnienia strony jest znaczny, a przez to kwalifikujący naruszenie jako wyższe niż znikome. Zgłoszenie zbycia i nabycia pojazdu służy nie tylko celom ewidencyjnym ale też stanowi instrument kontroli spełniania wymogów ochrony środowiska w związku z ewentualnym wycofaniem pojazdu z eksploatacji zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2000/53/WE z 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.Urz. UE Seria L z 2000 r. Nr 269, s. 34; zob. wyrok NSA z 10 marca 2021 r. sygn. akt II GSK 476/21). Termin na zgłoszenie nabycia pojazdu ma charakter terminu prawa materialnego (wyrok z 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 1157/22). Naruszenie polegające na znacznym uchybieniu terminu stanowi - co do zasady - wyraźną podstawę nałożenia z tego tytułu kary na podstawie art. 140mb PRD (por. wyrok NSA z 24 października 2024 r. sygn. akt II GSK 1152/24). Uchybienie terminu, które stanowiło istotę naruszenia obowiązku z art. 78 ust. 2 pkt 1 PRD, w realiach badanej sprawy, ani nie wynikało z okazjonalnej omyłki, przeoczenia ani też z innych wyjątkowych okoliczności. Nadto, nie było uchybieniem, co do swej jakości, nieznacznym, np. kilkudniowym, wynikającym z błędnego obliczenia terminu lub z nieuwzględnienia w obliczeniach dni roboczych bądź świątecznych. Przeciwnie, było uchybieniem znacznym w sensie temporalnym i wpisywało się w utrwaloną praktykę przyjętą w prowadzonym przez skarżącego przedsiębiorstwie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwielokrotnione dokonywanie zgłoszenia nabycia pojazdu przez podmiot trudniący się profesjonalnie obrotem pojazdami, z uchybieniem terminu, nie może zostać potraktowane jako naruszenie znikomej wagi (zob. wyrok z 21 maja 2025 r. sygn. akt II GSK 1840/24). Obowiązek zawiadomienia organu jest bowiem obowiązkiem jasnym i czytelnym co do swej treści (wyrok NSA z 21 maja 2025 r. sygn. akt II GSK 2065/24). Wbrew ocenie skarżącego, dopełnienie podobnego obowiązku przez zbywcę/nabywcę pojazdu (a więc drugą stronę umowy kupna-sprzedaży), ani nie zwalnia zbywcy/nabywcy z własnego obowiązku notyfikacyjnego, ani też nie usprawiedliwia drugiej strony transakcji i nie zmniejsza wagi jej naruszenia. Jak jednoznacznie wynika z funkcji rejestru publicznego, jakim jest centralna ewidencja pojazdów, wolą ustawodawcy, przynajmniej na pewnym etapie, było kumulatywne (krzyżowe) gromadzenie zarówno danych o zbyciu pojazdów, jak i o nabyciu pojazdów (zob. art. 80b ust. 1 pkt 5 lit. a-c PRD). Obowiązek zgłaszania, w tamtym czasie, adresowany był tak do zbywcy, jak i nabywcy pojazdu. Późniejsze zaniechanie przez ukaranego praktyki zgłaszania nabycia pojazdów ze zwłoką nie daje per se podstaw dopatrywania się przesłanek odstąpienia od nałożenia kary (tak wyrok NSA z 30 stycznia 2024 r. sygn. akt II GSK 1056/23). Skarżący w ramach omawianego zarzutu nie wykazał zatem jakie "przepisy covidowe" sprawiły, że miał trudności w ich interpretacji, co miało mieć wpływ na dokonanie zawiadomienia. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., to na wnoszącym skargę kasacyjną spoczywa obowiązek wskazania przepisu prawa, który stanowi podstawę zarzutu, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej podstawy domniemywać, czy też jej poszukiwać, bowiem z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę kasacyjną wyłącznie w jej granicach (poza przypadkami nieważności postępowania, co w sprawie nie miało miejsca). W zakresie naruszenia art. 189f § 2 k.p.a. skarżący nie wskazał, którą z jednostek redakcyjnych tej regulacji kwestionuje (pkt 1, czy też 2). W żadnej fazie postępowania, również w skardze kasacyjnej, nie powoływał się na inne okoliczności niż przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., które mogłyby stanowić źródło usprawiedliwienia dla zastąpienia decyzji nakładającej karę decyzją odstępującą od jej nałożenia. Przeciwnie, w toku całego postępowania koncentrował się na wykazywaniu, że stopień jego naruszenia nie wykroczył poza granice naruszenia "znikomej wagi". W ramach tego zarzutu zupełnie pominięto, że art. 189d k.p.a. (regulujący dyrektywy wymiaru kary) nie mógł zostać naruszony. W sprawie wymierzono karę najniższą z przewidzianych art. 140mb zd. końcowe PRD, gdzie przewidziano kary od 200 zł do 1.000 zł. Żadne zatem kryteria miarkowania kary nie mogły sprawić, aby wymiar orzekanej kary okazał się niższy niż 200 zł. Nadto, w art. 140n ust. 4 PRD w sposób odrębny uregulowano dyrektywy wymiaru kary, wskazując na zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń i korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia. Tym samym, z mocy art. 189a § 2 zd. końcowe k.p.a., regulacji działu IVa k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się. Nieusprawiedliwiony okazał się również zarzut nr 2 skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 i "art. 145 pkt 1 lit. a" p.p.s.a., poprzez niestwierdzenie naruszenia prawa materialnego (w postaci art. 189f § 1 i 2 k.p.a.) i niedostrzeżenie, iż Kolegium nie odniosło się do zarzutów skarżącego, w tym dochowania terminu zgłoszenia nabycia pojazdu przez R. P., co nie wywołało zagrożenia dla dóbr prawnie chronionych, a także poprzez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia art. 189f § 2 k.p.a. W p.p.s.a. nie występuje jednostka redakcyjna oznaczona jako "art. 145 pkt 1 lit. a". Stronie zapewne chodziło o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ale nawet jeśli tak było, to wskazania wymaga, że regulacja ta ma walor kierunkowy. Normuje wektor rozstrzygnięcia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdy sąd ten dostrzeże po stronie organu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skoro na tle badanej sprawy, co już wykazano wcześniej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa materialnego (poprzez aprobatę sposobu jego zastosowania lub jego wykładnię, ze strony organów), to tym samym w sposób samoistny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie mógł doznać naruszenia. W sprawie nie naruszono również art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (zd. pierwsze); jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno nadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania (zd. drugie). W rozpatrywanej sprawie nie znajdował z całą pewnością zastosowania art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a., bowiem zaskarżony wyrok oddalał skargę, a nie ją uwzględniał, eliminując z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję lub/i decyzję ją poprzedzającą. Nie naruszono również wymogów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty skargi, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Wbrew ocenie skarżącego, Sąd pierwszej instancji, w końcowej części uzasadnienia wprost odniósł się do zarzutu naruszenia art. 189f § 2 k.p.a., trafnie stwierdzając, że skarżący w żadnej fazie postępowania nie powoływał się na inne okoliczności niż przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., które mogłyby stanowić źródło usprawiedliwienia dla zastąpienia decyzji nakładającej karę decyzją odstępującą od jej nałożenia. Przeciwnie, podejmował próby wykazania, że stopień jego naruszenia nie wykroczył poza granice "znikomej wagi". Nie mógł zostać uwzględniony wniosek dowodowy skarżącego o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Starosty Oświęcimskiego dołączonej do skargi kasacyjnej na okoliczność wykazania, że nie w każdym przypadku sprzedaży pojazdu z jego udziałem dopuszczał się naruszenia obowiązku zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód uzupełniający z dokumentu może zostać dopuszczony gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a tego rodzaju wątpliwości na tle badanej sprawy nie powstały. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.