II GSK 943/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie NSA Anna Robotowska Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2462/12 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 11 czerwca 2010r. R. Z. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: BP ARiMR) w W. wniosek o przyznanie płatności na rok 2010, w którym zadeklarował do płatności: • trzydzieści jeden działek rolnych, położonych na działkach ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym Ł., na terenie gminy K., powiat i., województwo w., • czternaście działek rolnych, położonych na działkach ewidencyjnych o numerach: [...] i [...], w obrębie ewidencyjnym S., na terenie gminy K., powiat i., województwo w. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik BP ARiMR w W. wydał w dniu [...] listopada 2010 r. decyzję przyznającą R. Z. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, w wysokości 450661,85 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) kwotę 293.045,62 zł, z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych kwotę 139.208,55 zł, z tytułu UPO do powierzchni roślin przeznaczonych na pasze uprawianych na trwałych użytkach zielonych kwotę 17.297,78 zł oraz z tytułu płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych kwotę 1.109,90 zł. Płatności zostały przyznane do powierzchni stwierdzonej. W dniu [...] marca 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. zawiadomił R. Z. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. - utrzymaną następnie w mocy przez Prezesa ARiMR - stwierdził nieważność decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 wydanej przez Kierownika BP ARiMR w W. w dniu [...] listopada 2010 r. Organ I instancji podniósł, że wydanie ww. decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1a i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), gdyż Kierownik BP ARiMR w W. błędnie ustalił powierzchnię kwalifikującą się do płatności na działkach ewidencyjnych o numerach: [...], [...] i [...]. Wyjaśnił jednocześnie, że R. Z. zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych na działce ewidencyjnej: • Nr [...] wynoszącą 108,45 ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi 107,59 ha, • Nr [...] wynoszącą 87,87 ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi 86,65 ha, • NR [...] wynoszącą 69,55 ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi 68,55 ha. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zauważył, że Kierownik BP ARiMR w W. nie uwzględnił wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) również na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...] i [...]. R. Z. zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych na działce ewidencyjnej: • Nr [...] wynoszącą 72,01 ha, wobec przyznanej do powierzchni 68,96 ha. • Nr [...] wynoszącą 16,38 ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi 15,75 ha, • Nr [...] w wynoszącą 27,94 ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi 27,83 ha, • Nr [...] wynoszącą 2,51 ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi 2,49 ha, • Nr [...] wynoszącą 124,53 ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi 123,35 ha. W związku z powyższym wskazano, mając na uwadze treść ww. art. 28 ust. 1 lit.c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE Nr L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., s. 65; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2007) oraz przepisy prawa krajowego dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do płatności przez R. Z. we wniosku z dnia 11 czerwca 2010 r. a wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych w tym wypełnionego przez stronę załącznika graficznego dla działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz zaimplementowanej do ww. systemu identyfikacji (...) ortofotomapy. Wskazano nadto, że na potrzeby systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej ustala się maksymalny kwalifikowalny obszar (PEG). Maksymalny obszar kwalifikowany wyznaczony jest jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne itp.). Zatem powierzchnia maksymalnego obszaru kwalifikowalnego wyznaczonego na danej działce ewidencyjnej jest powierzchnią uprawnioną do płatności. R. Z. nie przedstawił jednak żadnych dowodów potwierdzających, że powierzchnia zadeklarowanych przez niego we wniosku na rok 2010 gruntów jest powierzchnią uprawnioną do płatności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł R. Z. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. Z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że decyzja, której nieważność stwierdzono, nie była dotknięta wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że wydanie decyzji poprzedzone zostało analizą wniosku oraz kontrolą administracyjną, która doprowadziła do przyznania płatności ze stosownymi pomniejszeniami, ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych z wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Wyliczenia organu dotyczące powierzchni deklarowanej działek rolnych oraz powierzchni zmierzonej obrazują tabele stanowiące integralną część rozstrzygnięcia którego nieważność stwierdzono. WSA uznał za wadliwe stanowisko organów, zgodnie z którym spełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. znajdowało uzasadnienie w niewłaściwych ustaleniach Kierownika BP ARiMR w W., co do tego jaka powierzchnia zgłoszonych gruntów uprawniona jest do płatności. Sąd I instancji wskazał, że ww. przepis przewiduje stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, kiedy została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa nie zaś wówczas, kiedy przy jej wydaniu oparto się na wadliwych ustaleniach faktycznych. Sąd I instancji podkreślił znaczenie zasady stabilności decyzji administracyjnych, a następnie wskazał, że podniesione przez organ uchybienia nie były następstwem celowego działania bądź zaniechania strony, która działała w dobrej wierze. Także więc i z tego względu nie powinna ona ponosić ich konsekwencji, tym bardziej, że organ nie wskazuje z jakich przyczyn nie wykryto uchybień w postępowaniu zwyczajnym zakończonym decyzją, której nieważność stwierdzono. Jeśli jednak byłoby to np. następstwem niekompetencji bądź niedbalstwa pracownika organu to tym bardziej skarżący nie powinien ponosić skutków takiego stanu rzeczy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes ARiMR, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 7 i 77 §1 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r. str. 16; dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009) oraz art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez stwierdzenie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach działki ewidencyjnej następuje w trakcie kontroli wniosku w oparciu o bazę referencyjną w systemie informacji geograficznej (LPIS) oraz bezpośredni pomiar wykonany przez pracownika ARiMR na aktualnym obrazie ortofotomapy. Przyznanie płatności do gruntu bez uwzględnienia wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego stanowi w istocie o dowolnym przyznaniu płatności, które nie może być potraktowane jako zwykłe naruszenie prawa, a naruszenie rażące - stanowiące przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawy, na których organ oparł skargę kasacyjną, nie znajdują bowiem usprawiedliwienia. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie powołanego przepisu jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od stabilności i trwałości decyzji administracyjnych. Z treści przepisu Sąd wywiódł, że "rażące naruszenie prawa" zachodzi, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest zatem z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: 1/ naruszenie prawa ma charakter oczywisty, 2/ charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, 3/ przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Tak więc przy rażącym naruszeniu prawa chodzi o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Przedstawiona w sprawie specyfika postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jak i prawidłowe rozumienie "rażącego naruszenie prawa" kwestionowane nie są. Zauważyć należy dodatkowo, że skoro z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika aby rażące naruszenie prawa miało dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji to tego typu kwalifikowana wadliwość może dotyczyć także przepisów ustrojowych jak i przepisów prawa procesowego. Tak więc - co do zasady - rażące naruszenie prawa może polegać również na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień, konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji, powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących. Skład orzekający prezentuje pogląd, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w konkretnych, szczególnych sytuacjach, gdyby organ całkowicie uchylił się od obowiązku rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy i dokonania ustaleń faktycznych. Jednakże błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale tylko w trybie zwykłym nie zaś w trybie szczególnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Jednakże i w takiej sytuacji ocena czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się głównie na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie wykładnia przepisów prawa materialnego, określających wymogi konieczne do przyznania płatności, jest poza sporem. Nie ulega przy tym wątpliwości - jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - że postępowanie dowodowe w sprawach z wniosku o przyznawanie płatności wymaga weryfikacji danych deklarowanych przez rolnika z danymi, które posiada organ. Podstawowym elementem tych postępowań jest weryfikacja zgodności między działkami zadeklarowanymi we wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych - art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Niewątpliwie też państwa członkowskie UE zobowiązane były do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych, ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy czym korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, obrazów lotniczych lub satelitarnych - art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) działa w technologii geograficznych systemów informacyjnych. Celem systemu jest jednoznaczna w skali kraju identyfikacja i określenie położenia deklarowanych przez rolników działek a także kontrola prawidłowości zadeklarowanych powierzchni łącznie z oceną i sprawdzeniem ich kwalifikowalności. Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach działki ewidencyjnej (PEG) następuje w trakcie kontroli administracyjnej wniosku w oparciu o bazę referencyjną w systemie informacji geograficznej (LPIS) oraz na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika organu na aktualnym obrazie ortofotomapy. Zgodzić zatem należy się z tym, że przyznanie płatności do gruntu bez ustalenia prawidłowych wartości obszaru kwalifikowanego świadczy o wadliwości dokonywanych ustaleń faktycznych. Istota problemu dotyczy jednak tego czy w sprawie zakończonej decyzją o przyznaniu płatności - nieważność której stwierdzono zaskarżoną decyzją - organ dopuścił się uchybień procesowych, którym można przypisać walor rażącego naruszenia prawa. Jak wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (co kwestionowane nie jest) wydanie decyzji przyznającej płatności poprzedzone zostało analizą wniosku oraz kontrolą administracyjną, która doprowadziła do przyznania płatności ze stosownymi pomniejszeniami, ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych z wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Już powyższe świadczy o tym, że wniosek o przyznanie płatności był przedmiotem postępowania wyjaśniającego. Nie można zatem przyjąć, że organ uchylił się od czynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Stwierdzić można jedynie, że wydanie decyzji przyznającej płatność nastąpiło na podstawie (ewentualnie) wadliwych ustaleń faktycznych. Tego typu uchybienie procesowe - jak już wskazano - nie może być jednak kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej zasadne jest więc stanowisko Sądu I instancji, że w sytuacji, gdy decyzja została wydana na podstawie wadliwych ustaleń faktycznych nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, a w konsekwencji brak podstaw do stwierdzenie jej nieważności. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w szczególności - rażącego naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego - nie można Sądowi I instancji postawić skutecznie zarzutu wadliwego niezastosowania ww. przepisu w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich /.../ oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Dodać należy też, że - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - Sąd nie powołał w motywach rozstrzygnięcia art. 77 § 1 k.p.a. Istotnie bowiem, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, /.../ do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Art. 3 w ust. 2 pkt 1 i 2 stanowi zaś, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tak więc ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim obliguje ona organ do aktywnego poszukiwania dowodu. Postępowania dowodowego w sprawach o przyznanie płatności w znacznym stopniu opiera się zatem na dowodach przedstawionych przez stronę. Nie znaczy to jednak, że organ nie ma obowiązku prawidłowo zweryfikować dane deklarowane przez wnioskodawcę z danymi, które posiada organ odnośnie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności. W orzecznictwie NSA zasadnie przyjmuje się zatem, że zaniechanie przez organ w postępowaniu w sprawie przyznania płatności prawidłowej weryfikacji istniejących danych w systemie ewidencji producentów rolnych nie może być uznane jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r. II GSK 1717/12). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.