II GSK 947/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Cz. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2430/19 w sprawie ze skargi Cz. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 września 2019 r. nr BP.702.754.2019.1284.BEPO.2474 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r. oddalił skargę Cz. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 września 2019 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: organ pismem z dnia 18 października 2018 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie oceny, czy doszło do obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej w dniu 27 kwietnia 2018 roku w trakcie przejazdu pojazdu samochodowego marki Scania o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony, o numerze rejestracyjnym [...], zarejestrowanego przez: urządzenie kontrolne o godzinie 00:46:25, na odcinku drogi krajowej nr A8 węzeł Wrocław Południe - węzeł Wrocław Psie Pole oraz urządzenie kontrolne o godzinie 00:58:23, na odcinku drogi krajowej nr S8 węzeł Wrocław Psie Pole - węzeł Łódź Południe. Decyzją z dnia 10 czerwca 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1.500 złotych za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej: u.d.p.). Objęta skargą decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W ocenie organu z całokształtu zebranego materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, że ciągnik samochodowy marki SCANIA o nr rej. [...] poruszał się w dniu 27 kwietnia 2018 r. o godzinie 00:58:23 po płatnym odcinku drogi krajowej nr S8 węzeł Wrocław Psie Pole - węzeł Łódź Południe oraz o godzinie 00:46:25 na odcinku drogi A8 węzeł Wrocław Południe - węzeł Wrocław Psie Pole. Obydwa przejazdy zostały udokumentowane zdjęciami z urządzeń kontrolnych zainstalowanych na bramownicach umieszczonych w pasie drogowym. Organ wskazał, że z danych z systemu elektronicznego poboru opłat wynikało, iż wskazany pojazd wyposażony był w urządzenie, o którym mowa w art. 13i ust. 3 u.d.p., jednakże stwierdzono brak środków na koncie "pre-pay" podczas dokonywanego przejazdu po drodze krajowej. Skutkowało to naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Odnosząc się do zarzutu strony organ wskazał, że naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej stwierdzone zostało w ramach kontroli stacjonarnej, a nie w ramach kontroli mobilnej przez inspektorów na drodze. Z tych przyczyn wniosek strony o wskazanie danych personalnych oraz stopnia inspektora dokonującego kontroli był bezzasadny. Organ nie znalazł również przesłanek do zastosowania przepisów art. 189e i art. 189f § 1 k.p.a. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję za bezsporne uznał, że dopuszczalna masa całkowita (dmc) skontrolowanego pojazdu przekraczała 3,5 t., wynosiła 18 ton. Pojazd nie podlegał zwolnieniom, o których mowa w art. 13 ust. 3a u.d.p. Nałożona kara pieniężna dotyczyła zaś przejazdu odcinkiem drogi krajowej ujętym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 890 ze zm.). Sąd stwierdził również, że z informacji zarejestrowanych w trakcie kontroli wynikało, iż skarżący, jako właściciel pojazdu, zawarł umowę pre-paid z podmiotem pobierającym opłatę elektroniczną, jednakże w chwili przejazdu po płatnym odcinku drogi na koncie użytkownika brak było środków koniecznych do wniesienia opłaty za przejazd. Sąd zauważył, że strona okoliczności tych nie kwestionowała. W takim stanie sprawy Sąd I instancji uznał, że organ prawidłowo stwierdził istnienie podstawy do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 1.500 złotych, w oparciu o przepis art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. Sąd zauważył przy tym, że w sprawie nie doszło do przejazdu zespołu pojazdów, ale pojazdu samochodowego, zarejestrowanego jako ciągnik samochodowy (zgodnie z informacją z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców), co wykluczało zastosowanie sankcji w wysokości wskazanej w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skargi w swojej istocie zmierzały do podważenia możliwości nałożenia kary pieniężnej w oparciu o przepis art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., w sytuacji, w której ustalenia co do przejazdu płatnym odcinkiem drogi, nie są oparte na wynikach kontroli przeprowadzonej przez inspektora transportu drogowego. W ocenie Sądu stanowisko to nie zasługiwało na aprobatę zaś wywody skarżącego oparty był na błędnej wykładni art. 51 ust. 5 w zw. z art. 50 pkt 1 ppkt j) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm., dalej: u.t.d). Wskazał, że powołane przepisy mają na celu umożliwienie Inspektorom podejmowania w trakcie kontroli drogowej czynności również w celu weryfikacji obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, co nie oznacza wymogu uczestnictwa inspektora również w trakcie kontroli stacjonarnej. Kontrola stacjonarna jest dokonywana za pomocą stacjonarnych albo przenośnych przyrządów automatycznie ujawniających i rejestrujących informacje o naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Konieczność udziału inspektora ograniczona jest wyłącznie do kontroli mobilnej, na co wprost wskazuje odesłanie zakresowe (do art. 68-75 u.t.d.) ujęte w art. 51 ust. 5 u.t.d. W ocenie Sądu, w żaden sposób przepis art. 51 ust. 5 nie modyfikuje właściwości rzeczowej organu Inspekcji, jakim jest, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.t.d., Główny Inspektor Transportu Drogowego. Odnosząc się do zarzutu prawidłowości powiadomienia kierowcy o stanie salda, Sąd I instancji wskazał, że stronie bez względu na wymóg z art. 7 k.p.a. przysługiwała inicjatywa dowodowa, z której skarżący nie skorzystał. Zarzucając organowi brak ustalenia, czy istotnie doszło do powiadomienia o niskim stanie salda, skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na nieprawidłowe działanie urządzenia viabox. Wobec tego Sąd stwierdził, że organ podjął wszystkie niezbędne do wyjaśnienia sprawy czynności zaś ustalony stan faktyczny nie budził wątpliwości. Stwierdził także, że brak było podstaw do podważenia ustaleń organu co do braku odnotowania nieprawidłowości w funkcjonowaniu Elektronicznego Systemu Poboru Opłat oraz w działaniu urządzenia kontrolnego infrastruktury przydrożnej (bramownicy). Również użytkownik pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] nie dokonywał wymian ani zwrotu urządzenia pokładowego viabox, nie składał reklamacji w związku z nieprawidłowym działaniem urządzenia pokładowego viabox oraz w związku z funkcjonowaniem Elektronicznego Systemu Poboru Opłat. Sąd I instancji podzielił również stanowisko organu, że w sprawie nie zaistniała zarówno szczególna sytuacja z art. 189e oraz z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Sądu waga nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd nie może zostać uznana za znikomą, skoro obwiązek ten należy do podstawowych obowiązków korzystającego z drogi publicznej. W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1392, dalej: p.p.s.a.). Cz. J., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu: naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i niezasadnym utrzymaniu w mocy decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 16.09.2019 r. nr BP.702.754.2019.1284.BEPO.2474 oraz poprzedzającej jej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10.06.2019 r. nr BP.702.6531.2018.1275.06 i uznaniu przez Sąd I instancji, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, podczas gdy obie te decyzje rażąco naruszały przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., albowiem organ nie wyjaśnił czy kierowcy pojazdu faktycznie byli informowani o niskim stanie salda, a jeżeli tak, to kiedy, jak również nie wyjaśnił kiedy konkretnie nastąpiło rozliczenie naliczonej opłaty elektronicznej na koncie Skarżącego biorąc pod uwagę rzeczywisty przejazd jego pojazdu drogą płatną; naruszenie prawa materialnego: 1) tj.: art. 51 ust. 5 w zw. z art. 50 pkt 1 ppkt j) u.t.d., w zw. z § 3 ust. 4 Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej z dnia 27.10.2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1859 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że w kontekście kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej przepis art. 51 ust. 5 u.t.d. odnosi się wyłącznie do kontroli mobilnej na drodze, podczas gdy przepis ten nie ogranicza się tylko do kontroli mobilnej, ale kontroli w ogólności, w tym również do kontroli stacjonarnej; 2) § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że rodzaj kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej determinuje sposób jej udokumentowania, podczas gdy istotą kontroli stacjonarnej jest skanowanie pojazdów przejeżdżających obok pojazdu Mobilnej Jednostki Kontrolnej w czasie jej postoju za pomocą skanera, a także poprzez jednoczesne połączenie z bramownicą kontrolną i pobieranie danych do systemu komputerowego; 3) art. 51 ust. 6 pkt 1 ppkt b) w zw. z art 50 pkt 1 -4 u.t.d. w zw. z art 268a k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że Główny Inspektor Transportu Drogowego jako organ właściwy w sprawach związanych z kontrolą uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych ma możliwość upoważnić jakiegokolwiek pracownika Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia obowiązków związanych z uiszczeniem opłaty elektronicznej, podczas gdy o ile postępowanie administracyjne może być prowadzone przez upoważnionego pracownika GITD, o tyle sama kontrola uiszczenia opłaty elektronicznej (mobilna lub stacjonarna) musi być przeprowadzona przez inspektora lub pracownika ze zdanym egzaminem kwalifikacyjnym. Naruszenie ww. przepisów w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 151 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie przez WSA w Warszawie skargi administracyjnej skarżącego. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Mając na uwadze treść postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, które są co do istoty tożsame z zarzutami postawionymi w skardze, w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów pomieszczonych w ramach wskazywanego przez stronę jako naruszonego prawa materialnego, które to zarzuty z uwagi na swój komplementarny charakter zostaną rozpoznane łącznie. W ramach podnoszonych, jako naruszone przez Sąd I instancji przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz rozporządzenia w sprawie kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej skarżący kasacyjnie zmierza do wykazania, że kontrola stacjonarna, tak jak kontrola mobilna powinna być przeprowadzona przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego. Mając na uwadze tak zarysowane stanowisko strony, podzielić należy wywody Sądu I instancji odnośnie sposobu i wynikających z niego konsekwencji prowadzenia kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej za poruszanie się po drogach podlegających takiej opłacie. Wskazania na wstępie wymaga, że należące do zadań Inspekcji kontrole prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej mogą być przeprowadzane jako kontrole stacjonarne lub kontrole mobilne (§ 3 pkt 3 rozporządzenia). Kontrolą mobilną jest kontrola prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej dokonywana bezpośrednio przez kontrolującego (§ 2 ust. 2 pkt. 3) zaś kontrolą stacjonarną jest kontrola prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej za pomocą stacjonarnych albo przenośnych przyrządów automatycznie ujawniających i rejestrujących informacje o naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (§ 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Zgodnie z § 4 rozporządzenia, w wyniku przeprowadzenia kontroli stacjonarnej rejestracji mogą podlegać: 1) obrazy pojazdu będącego przedmiotem kontroli; 2) dane identyfikacyjne urządzenia; 3) numer rejestracyjny pojazdu, o którym mowa w pkt 1; 4) dane umożliwiające ustalenie: a) kategorii, o której mowa w art. 13ha ust. 3 ustawy, b) liczby osi, jeżeli w przepisach wydanych na podstawie art. 13ha ust. 6 ustawy zróżnicowano stawki opłaty elektronicznej ze względu na liczbę osi - pojazdu, o którym mowa w pkt 1; 5) czas i data przeprowadzonej kontroli; 6) identyfikator przyrządu kontrolnego, który zarejestrował obraz pojazdu, o którym mowa w pkt 1. Wskazania wymaga, że do prowadzenia kontroli mobilnej mogą być wykorzystywane przyrządy ujawniające i rejestrujące informacje o naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zainstalowane w pojazdach używanych przez kontrolującego i obsługiwane bezpośrednio przez kontrolującego. Już samo zestawienie powołanych przepisów rozporządzenia wskazuje, że wymóg przeprowadzenia kontroli przez inspektora obligatoryjnie dotyczy kontroli mobilnej. Taki zaś wymóg nie został wprowadzony dla kontroli stacjonarnej. Powołany wymóg w odniesieniu do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej przeprowadzonej w trybie stacjonarnym nie wynika również z przepisów ustawy o transporcie drogowym, w tym z przytoczonych w zarzutach skargi kasacyjnej art. 51 ust. 5 w zw. z art. 50 pkt 1 ppkt j) oraz art. 51 ust. 6 pkt 1 ppkt b) w zw. z art 50 pkt 1-4 u.t.d. Słusznie bowiem Sąd I instancji wywiódł, że "konieczność udziału Inspektora ograniczona jest wyłącznie do kontroli mobilnej, na co wprost wskazuje odesłanie zakresowe (do art. 68-75 u.t.d.) ujęte w art. 51 ust. 5 u.t.d.". Powołany art. 51 ust. 5 u.t.d. ogranicza uprawnienie inspektorów do wykonywania czynności związanych między innymi z kontrolą prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej do zakresu określonego w art. 68-75 u.t.d. - kontroli prowadzonej wobec podmiotów wskazanych w art. 68, których to czynności inspektor dokonuje bądź po okazaniu legitymacji służbowej oraz doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, bądź w przypadku przemieszczających się środków transportu po okazaniu kierującemu legitymacji służbowej. Jak zatem słusznie uznał Sąd I instancji w przypadku kontroli dotyczącej uiszczenia opłaty elektronicznej, opisane czynności mają miejsce w ramach prowadzonej na drodze kontroli mobilnej. Kontrola stacjonarna nie wymaga obecności czy uczestnictwa inspektora w procesie prowadzenia kontroli, ta bowiem odbywa się w sposób zautomatyzowany za pomocą urządzeń stacjonarnych lub przenośnych, ujawniających i rejestrujących dane, o których mowa w powołanym § 4 rozporządzenia. Zasadny jest w omawianym zakresie wywód Sądu I instancji, że ustawa o transporcie drogowym przewiduje możliwość obsługi systemu poboru opłaty elektronicznej przez pracowników Inspekcji, którzy nie są inspektorami. Słusznie bowiem Sąd I instancji wskazując na teść art. 51 ust. 6 pkt 1 ppkt b) u.t.d. stwierdził, że: "w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji, Główny Inspektor Transportu Drogowego jest organem właściwym w sprawach związanych z poborem opłaty elektronicznej na zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych. Również, zgodnie z art. 13hb u.d.p., opłatę elektroniczną pobiera Główny Inspektor Transportu Drogowego. Co więcej, art. 77 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wprost wskazuje, że do pracowników Inspekcji obsługujących Głównego Inspektora Transportu Drogowego w zakresie realizacji zadań, o których mowa w art. 50 pkt 3a i 3b, niezatrudnionych na stanowiskach inspektorów nie ma zastosowania przepis art. 97 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1559 z oraz z 2019 r. poz. 730). A przepis art. 50 pkt 3a u.t.d. wymienia wśród zadań Inspekcji właśnie pobór opłaty elektronicznej na zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych.". Również zasadna jest konstatacja Sądu I instancji, że: "skoro to GITD jest organem właściwym w sprawach związanych z kontrolą uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, nie ma żadnych przeszkód, aby postępowanie administracyjne dotyczące naruszenia ww. obowiązku prowadził pracownik dysponujący odpowiednim upoważnieniem udzielonym mu w trybie art. 268a k.p.a.". wskazany art. 268a k.p.a. określa bowiem, że organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Podsumowując, skoro zgodnie z przywołanymi przepisami do kompetencji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jako organu właściwego do wykonywania zadań w sprawach związanych z kontrolą uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych, to brak jest podstaw do uznania, iż w sprawach prowadzenia kontroli w trybie stacjonarnym, co do której nie ma obligatoryjnego obowiązku prowadzenie tejże kontroli przez inspektora Inspekcji, czynności związane z kontrolą stacjonarną nie mogą być przeprowadzone przez upoważnionego (umocowanego) pracownika. Powyższe czyni niezasadnym zarzuty naruszenia prawa materialnego pomieszczone w punkcie II 1-3 petitum skargi kasacyjnej. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa procesowego w ramach którego strona podnosi niezasadne utrzymanie w mocy wydanych w sprawie decyzji, wynikające z bezzasadnego uznania przez Sąd I instancji, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, podczas gdy, zdaniem kasatora, organ nie wyjaśnił czy kierowcy pojazdu faktycznie byli informowani o niskim stanie salda, a jeżeli tak, to kiedy, jak również nie wyjaśnił kiedy konkretnie nastąpiło rozliczenie naliczonej opłaty elektronicznej na koncie skarżącego biorąc pod uwagę rzeczywisty przejazd jego pojazdu drogą płatną. Również w zakresie powołanego zarzuty zgodzić się należy z Sądem I instancji, że pomimo istniejącego po stronie organu obowiązku wynikającego z przepisu art. 7 k.p.a., strona nie podjęła żadnych działań, w tym inicjatywy dowodowej na etapie postępowania administracyjnego, które wskazywałoby na wystąpienie niezależnych do strony lub kierowcy wykonującego przejazd po płatnym odcinku drogi okoliczności, skutkiem których było nieuiszczenie stosowanej opłaty. Skarżący nie podważył ustaleń co do braku odnotowania nieprawidłowości w funkcjonowaniu Elektronicznego Systemu Poboru Opłat oraz w działaniu urządzenia kontrolnego infrastruktury przydrożnej (bramownicy). Nie wykazał również aby użytkownik pojazdu, którym wykonywany był przejazd dokonywał wymian czy zwrotu urządzenia pokładowego viabox oraz nie składał reklamacji w związku z nieprawidłowym działaniem urządzenia pokładowego viabox oraz w związku z funkcjonowaniem Elektronicznego Systemu Poboru Opłat. Nie wskazał również na inne okoliczności związane z działaniem jego konta, z którego pobierane są opłaty, a które mogłyby rzutować na prawidłowość lub wadliwość pobierania rzeczonych opłat. Podsumowując, brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów wymienionych w petitum skargi kasacyjnej, wobec czego brak jest podstaw do uchylenia wydanego przez tenże Sąd wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.