II GSK 952/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia WSA (del.) Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2424/19 w sprawie ze skargi "A" na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz "A" 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2424/19, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej jako "skarżąca"), uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej oraz decyzję poprzedzającą Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2019 r. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. W dniu 27 kwietnia 2016 r. Pracownicy Obwodu Utrzymania Autostrady w Ł. stwierdzili, że został samowolnie zajęty pas drogowy autostrady [...], po stronie lewej, w km 74+180, w miejscowości L. (działka nr [...]), gdzie bez zgody zarządcy prowadzone były roboty związane z budową zjazdu do nowo powstałej stacji paliw. Na tę okoliczność została spisana notatka służbowa przez pracowników organu. W dniu 16 maja 2016 r. skarżąca wystąpiła do PINB w B. z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie stacji paliw z budynkiem usługowym i zewnętrzną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] w obrębie L. W dniu 3 stycznia 2019 r. wysłano do skarżącej wykaz działek będących własnością Skarbu Państwa, w tym działki nr [...] z wykazem niezbędnych działań w celu przywrócenia działek do stanu pierwotnego. W dniu 7 stycznia 2019 r. wszczęto postępowanie z urzędu w sprawie zajęcia pasa drogowego strona drogi lewa w miejscowości L. poprzez zagospodarowanie działki (terenu zielonego) na jezdnię o nawierzchni z kostki kamiennej oraz krawężnik betonowy o powierzchni 91 m2 , opaskę przykrawężnikową z kamienia ozdobnego o powierzchni 23 m2 i plac utwardzony o nawierzchni z materiału kamiennego o powierzchni 31 m2. W dniu 21 stycznia 2019 r. na okoliczność przeprowadzonych oględzin i złożenia wyjaśnień sporządzono protokół podpisany przez obie strony postępowania, z którego wynika, że stwierdzona powierzchnia naruszenia pasa drogowego poprzez zagospodarowanie działki (terenu zielonego) na: jezdnię o nawierzchni z kostki betonowej oraz krawężnik betonowy wynosi 91 m2 oraz na opaskę przykrawężnikową z kamienia ozdobnego wynosi 23 m2. Łączna powierzchnia zajęcia pasa drogowego stanowiącego działkę nr [...] przy autostradzie [...]wynosiła 114 m2. W dniu 18 lutego 2019 r. wpłynął do organu wniosek strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym. Decyzją z [...] lutego 2019 r., organ zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego autostrady, w celu prowadzenia robót związanych z przywróceniem nieruchomości do stanu pierwotnego. Zdaniem organu bezspornym jest, że podczas zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...] dopuszczono się zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości: 949 392,00 zł, którą utrzymał decyzją z dnia [...] września 2019 r. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że działka nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa w dniu 20 listopada 2003 r. na podstawie aktu notarialnego Repertorium "A" zgodnie z decyzją nr 1/98 z dnia 5 marca 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] dla odcinka od km 49+700 (granica woj. z.) do km 74+934 (węzeł K.) jako grunty przeznaczone pod przyszłą budowę autostrady [...]. Działki do czasu wybudowania na nich drogi bądź elementów infrastruktury technicznej związanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego stanowiły tylko grunt przeznaczony na cele drogowe. Zdaniem organu, nie jest cechą jedyną i wystarczającą do uznania danego gruntu za część pasa drogowego stwierdzenie, że przylega on do drogi. Niezbędne jest ustalenie, że na gruncie tym znajdują się obiekty budowlane lub urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą. W przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego, organ za każdym razem przed rozpoczęciem postępowania musi dokonać ustaleń co do przebiegu granic pasa drogowego, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy, rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych. Pas drogowy tworzy droga oraz elementy infrastruktury wybudowane i oddane do użytkowania, a nie jedynie zamierzenia planistyczne, nawet najdalej posunięte np. decyzja pozwolenia na budowę, itp. Do czasu wybudowania na działce ww. elementów stanowi ona wyłącznie grunt przeznaczony pod budowę drogi. Zdaniem organu z uwagi na powyższe okoliczności w momencie wybudowania na działce nr [...] ogrodzenia autostrady działka ta stała się pasem drogowym. Wykonawca robót w terenie winien zaś działać na podstawie projektu dotyczącego wykonywanych robót. W przypadku planowania wykonania robót w pasie drogowym winno się uzyskać niezbędne zezwolenie od właściwego zarządcy drogi. Skarżąca złożyła skargę do sądu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji skargę uwzględnił. Sąd pierwszej instancji podzielił bowiem stanowisko skarżącej, że z akt sprawy nie wynika, aby działka nr [...] w ogóle znajdowała się w pasie drogowym bowiem, w aktach sprawy brak jest dokumentacji technicznej w postaci książki drogowej drogi autostradowej [...], z której wynikałby przebieg tego pasa drogowego. Uwzględniając zarzuty skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji uznał, że okoliczności faktyczne związane z budową autostrady [...] nie zostały ustalone przez organ w sposób wyczerpujący. Organ wymierzając bowiem karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wyjaśnił jedynie, że skoro na spornej działce wybudowano ogrodzenie, zatem niejako automatycznie sporna działka stała się pasem drogowym, a takiego stanowiska organu sąd pierwszej instancji nie podzielił. Niewątpliwie w niniejszej sprawie organ nie dostarczył dowodu, a tym samym nie ustalił czy działka nr [...], i w jakiej części, stanowiła od kwietnia 2016 r. pas drogowy oraz w jakiej części pas ten został przez skarżącą przez okres trzech lat zajęty bez wymaganego zezwolenia. Co prawda dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy zawiera różnego rodzaju materiały w postaci notatek służbowych, zdjęć, decyzji w tym m.in. decyzji o udzieleniu stronie pozwolenia na użytkowanie stacji paliw wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2016 r. (decyzja ta dotyczy działek nr [...] i [...], które jak wynika z protokołu wznowienia znaków granicznych z dnia 2 sierpnia 2016 r. są własnością skarżącej). W aktach sprawy znajduje się też mapa zagospodarowania gruntów Skarbu Państwa będących w zarządzie organu, gdzie zaznaczono granice działek ewidencyjnych, w tym działki [...]. Jednakże z żadnego z tych dowodów nie wynika przebieg granic pasa drogowego. Nie można też przyjąć jako dowodu na okoliczność istnienia i przebiegu pasa drogowego odpisu z księgi wieczystej stanowiącego, że działka nr [...] jest działką stanowiącą w całości grunty orne. Nie przesądza też o tym sporządzona przez geodetę mapa wytyczająca obszar 114 m2, jako część gruntu działki nr [...] zajęty przez skarżącą na krawężnik i kostkę kamienną. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący kasacyjnie organ, zaskarżając orzeczenie w całości. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy właściwemu sądowi do ponownego rozpoznania, a także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych Skarżący kasacyjnie organ zaskarżył w całości i na podstawie: 1. art. t. 174 § 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. 7 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej jako: "k.p.a."), art. 80 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie został zebrany przez organ w sposób wadliwy i niedający jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy istotnie doszło do zajęcia przez uczestnika pasa drogowego. 2. art. t. 174 § 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 pkt. 1 u.d.p. oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068; dalej jako: "u.d.p.") poprzez ich błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji brak uznania, iż obszar działki nr [...] w miejscowości L., które uczestnik - skarżący zajął bez zezwolenia organu nie stanowi oczywiście pasa drogowego drogi publicznej. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, w związku z tym została oddalona. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W rozstrzyganej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego - wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Przed rozpoznaniem poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia sądu pierwszej instancji dotyczącego oceny zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad utrzymującej w mocy swoją decyzję z [...] maja 2019 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego autostrady bez zezwolenia i zgody zarządcy drogi. A zatem konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz ustalenie, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony zarzut skargi zawarty w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 4 pkt. 1 u.d.p. oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 u.d.p. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Z przywołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te oczywiście winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.). Tak więc stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. W tym stanie rzeczy w pierwszej kolejności należało ustalić, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt II FPS 2/13 w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z pkt 2 tego artykułu, drogą jest natomiast budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przytoczone definicje potwierdzają również tezę, że droga i pas drogowy nie są pojęciami tożsamymi, gdyż droga stanowi budowlę, zaś pas drogowy to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi. Należy dalej zauważyć, że stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Treść art. 4 u.d.p. świadczy o tym, że akt ten dotyczy wszystkich rodzajów dróg, a nie tylko publicznych. W świetle wskazanych wyżej regulacji, sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał zatem, że w kontrolowanej sprawie nie zostały dostatecznie wyjaśnione okoliczności związane z ustaleniem, czy działka nr [...] i w jakiej części, stanowiła od kwietnia 2016 r. pas drogowy oraz w jakiej części pas ten został przez skarżącą przez okres trzech lat zajęty bez wymaganego zezwolenia. Tylko w ten bowiem sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko sadu pierwszej instancji, który nie zaakceptował poglądu prezentowanego przez organ, że posadowienie na spornej działce ogrodzenia automatycznie oznacza, że jest to pas drogowy, jak również, że wydanie decyzji z [...] lutego 2019 r., przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zezwalającej skarżącej na zajęcie pasa drogowego autostrady [...] w miejscowości L. km 74+180 dz. Nr [...], w celu prowadzenia robót związanych z przywróceniem nieruchomości do stanu pierwotnego jest równoznaczne z przyznaniem się skarżącej do wcześniejszego popełnienia deliktu administracyjnego objętego niniejszą sprawą. Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznał zarzut 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 k.p.a., art. 8 § i i 2 k.p.a., art. 77 § 1 k,p,a., art. 80 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie równie wyczerpującego jego rozpatrzenia, celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Prawidłowa realizacja przywołanych norm prawnych ma zasadnicze znaczenie dla czynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia przez ten organ oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, co zostało ujęte przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a. Z kolei art. 8 k.p.a. stanowi zasadę, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów. Ponadto organ zobowiązany jest starannie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. oraz zgodnie z zasadą zaufania wynikającą z art. 8 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie jest wątpliwy i nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy istotnie doszło do zajęcia przez skarżącą pasa drogowego. Z akt sprawy nie wynika, aby działka nr [...] znajdowała się w pasie drogowym bowiem, mimo różnego rodzaju materiałów w postaci notatek służbowych, zdjęć, decyzji w tym m.in. decyzji o udzieleniu stronie pozwolenia na użytkowanie stacji paliw wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2016 r., mapy zagospodarowania gruntów Skarbu Państwa będących w zarządzie GDDKiA (decyzja ta dotyczy działek nr [...], [...], które stanowią własność skarżącej), odpisu z księgi wieczystej stanowiącego, że działka nr [...] jest działką stanowiącą w całości grunty orne oraz mapy wytyczającej obszar 114 m2, jako część gruntu działki nr [...] zajęty przez skarżącą na krawężnik i kostkę kamienną, w aktach sprawy brak jest dokumentacji technicznej w postaci książki drogowej drogi autostradowej o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 67, poz. 582), a z której wynikałby przebieg tego pasa drogowego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przyczyn, które uzasadniałyby odmienny pogląd w tej kwestii niż ten zaprezentowany przez sąd pierwszej instancji, dotyczący uznania naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 § i i 2 k.p.a., art. 77 § 1 k,p,a., art. 80 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. Przeprowadzone przez organy i zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji postępowanie dowodowe nie daje bowiem jednoznacznej odpowiedzi czy działka nr [...] i w jakiej części, stanowiła od kwietnia 2016 r. pas drogowy oraz w jakiej części pas ten został przez skarżącą przez okres trzech lat zajęty bez wymaganego zezwolenia Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.