II GSK 967/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 575/10 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności z sankcjami na zalesienie gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 575/10 oddalił skargę S. G. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie przyznania płatności z sankcjami na zalesienie gruntów rolnych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] lipca 2005 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej: organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na 2005 r. W sekcji IX "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" i sekcji X wniosku "Oświadczenie o sposobie użytkowania działek rolnych przeznaczonych do zalesienia" skarżący zadeklarował do zalesienia działki ewidencyjne nr 39/3, 43, 45/1, 46/3, 114/3 położone w województwie [...], powiecie [...], gminie [...], obrębie [...] o łącznej powierzchni 14,90 ha. Organ I instancji w dniu [...] czerwca 2006 r. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych z tytułu wsparcia na zalesienie w wysokości 102 959,00 zł – płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, premii pielęgnacyjnej w wysokości 6 258,00 zł – płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia oraz premii zalesieniowej w wysokości 20 860,00 zł – płatne corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. W gospodarstwie skarżącego [...] kwietnia 2009 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu i jej wyniki zostały zawarte w protokole z czynności kontrolnych, w których stwierdzono, że zadeklarowana powierzchnia ogólna zalesienia była większa niż powierzchnia stwierdzona, albowiem we wniosku skarżący zadeklarował 14,90 ha, zaś powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu wyniosła 12,54 ha. Powierzchnia grodzenia uprawy leśnej siatką zadeklarowana we wniosku, okazała się większa niż stwierdzona powierzchnia ogrodzenia. Powierzchnia zadeklarowana ogrodzenia we wniosku to 14,90 ha zaś powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu wyniosła 13,46 ha. Nieprawidłowości te spowodowały wznowienie, w dniu [...] czerwca 2009 r. postępowania w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych. Organ uznał bowiem, że w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi. Stronie skarżącej wysłano w dniu [...] czerwca 2009 r. postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego, które jak wynikało ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zostało odebrane w dniu 12 czerwca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. w dniu [...] października 2009 r. wydał decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności z sankcjami na zalesianie gruntów rolnych, albowiem w toku postępowania ustalono, że różnica pomiędzy powierzchnią zalesienia deklarowaną przez stronę – 14,9 ha, a powierzchnią zalesienia stwierdzoną podczas kontroli na miejscu – 12,54 ha wynosiła 18,82 %. Wyjaśniono, że jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20%, kwota przyznana powinna zostać pomniejszona o podwójną wykrytą różnicę. Organ I instancji zastosował sankcje dla jednorazowego wsparcia na zalesianie, premii pielęgnacyjnej i premii zalesieniowej. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W., po rozpoznaniu odwołania skarżącego w dniu [...] grudnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia celem prawidłowego naliczenia płatności za ogrodzenie uprawy leśnej i zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu. Organ I instancji, w dniu [...] marca 2010 r. wydał nową decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu skarżącemu płatności z sankcjami na zalesianie gruntów rolnych, w której uwzględniając wyniki kontroli na miejscu z dnia [...] kwietnia 2009 r. przyznał skarżącemu pomniejszone płatności na zalesianie gruntów rolnych z tytułu wsparcia na zalesienie w wysokości 65 859,80 zł – płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, premii pielęgnacyjnej w wysokości 3 284,40 zł – płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia oraz premii zalesieniowej w wysokości 10 948,00 zł – płatne corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Od powyższej decyzji skarżący również złożył odwołanie. Wraz ze środkiem odwoławczym przekazał oświadczenie geodety uprawnionego z dnia [...] kwietnia 2010 r. wraz z mapami poglądowymi stanowiącymi załącznik nr 1 i 2 do złożonego oświadczenia. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdził, że w sprawie zaszły przesłanki uzasadniające wznowienia postępowania, a w konsekwencji uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., bowiem na podstawie wyników kontroli na miejscu z dnia [...] kwietnia 2009 r. ujawnione zostały nowe okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy był wiarygodny i wystarczający dla podjęcia decyzji. Jak wskazano płatność na zalesianie jest udzielana na wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności, a zatem to strona kształtuje zakres swojego żądania. Tym samym organ administracji publicznej nie ma możliwości modyfikowania deklaracji wyrażonej we wniosku, a jedynie uprawniony jest do weryfikacji jej prawidłowości. Skoro skarżący ostatecznie w korekcie wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych z dnia [...] listopada 2005 r. zadeklarował do zalesienia i ogrodzenia działki ewidencyjne o łącznej powierzchni 14,90 ha, to strona zobowiązana była do prowadzenia uprawy leśnej na gruntach rolnych objętych przedmiotowym wnioskiem. Dalej organ podał, że § 3 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm., dalej: rozporządzenie RM z 11 sierpnia 2004 r.). nakłada na producenta rolnego obowiązek wykonania zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Plan zalesienia zawiera wytyczne na czas od rozpoczęcia pierwszych prac przygotowawczych wykonywanych przed założeniem uprawy do zakończenia w 5 roku po założeniu uprawy. Oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia skarżący złożył w dniu [...] maja 2006 r. deklarując tym samym zalesienie i ogrodzenie uprawy leśnej o łącznej powierzchni 14,90 ha, tymczasem weryfikacja powierzchni zalesienia i ogrodzenia uprawy leśnej założonej przez skarżącego dokonana przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w dniu [...] kwietnia 2009 r., wykazała rozbieżności pomiędzy powierzchnią zalesienia i ogrodzenia uprawy leśnej zadeklarowanej przez stronę we wniosku zalesieniowym a stwierdzoną podczas kontroli na miejscu. Organ zwrócił też uwagę, że skarżący był obecny podczas kontroli i miał prawo do zgłoszenia uwag do protokołu kontroli. Skarżący podpisując się na każdej stronie protokołu miał także możliwość zapoznania się z uwagami inspektorów terenowych oraz ustosunkowania się do wyniku pomiarów. Odnosząc się do przedłożonego przez skarżącego wraz z odwołaniem materiału w postaci map poglądowych organ stwierdził, że według pomiaru przeprowadzonego na wniosek strony przez uprawnionego geodetę w dniu [...] kwietnia 2010 r., powierzchnia zalesienia na działkach ewidencyjnych nr: 114/3, 39/3, 43, 45/1, 46/3 wynosiła łącznie 14,78 ha. Zdaniem organu pomiar uprawnionego geodety potwierdzał powierzchnie zalesienia na dzień [...] kwietnia 2010 r. oraz fakt, że powierzchnia zalesienia była niezgodna z powierzchnią zadeklarowanego zalesienia we wniosku o przyznanie płatności - 14,90 ha. Organ oświadczył, że przedłożony pomiar uprawnionego geodety z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie mógł stanowić dowodu negującego prawidłowość przeprowadzenia przez inspektorów terenowych [...] ARiMR kontroli na miejscu z dnia [...] kwietnia 2009 r. i zwrócił uwagę, że pomiędzy datą przeprowadzenia kontroli na miejscu, a datą wykonania pomiaru przez geodetę uprawnionego upłynął prawie rok i przez ten okres stan uprawy mógł ulec znacznym zmianom np. poprzez dolesienie przez producenta rolnego obszaru, który na dzień [...] kwietnia 2009 r. był wykluczony z powierzchni uprawnionej do płatności z tytułu zalesiania gruntu. W ocenie organu dokumenty pokontrolne dają pełniejszy obraz stanu uprawy ze względu na materiał zdjęciowy wykonany podczas przedmiotowej inspekcji. Dodatkowo z materiału dowodowego dołączonego przez inspektorów [...] ARiMR do protokołu z czynności kontrolnych w postaci szkicu sytuacyjnego jasno wynikało, w którym kierunku wykonano zdjęcia obrazujące stan uprawy i ogrodzenia na dzień wykonania kontroli, natomiast na mapach poglądowych sporządzonych przez geodetę uprawnionego naniesione były tylko granice działki, granice ogrodzenia i oznaczenie istniejącego zadrzewienia na dzień [...] kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., oddalając skargę S. G. wyjaśnił, że badając legalność decyzji organu odwoławczego należało na wstępie sprawdzić prawidłowość zastosowanego trybu wznowienia postępowania. Z argumentacji zawartej w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji wynikało bowiem, że nową okolicznością istniejącą już w dniu wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. przez organ I instancji, lecz nieznaną wówczas temu organowi, było ustalenie podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2009 r., że wielkość powierzchni faktycznie zalesionej była mniejsza od powierzchni jaką strona skarżąca deklarowała do zalesienia we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na 2005 r. oraz w planie zalesienia. Organy wskazały, że nowa okoliczność faktyczna ujawniona została się za pośrednictwem dowodu, który został sporządzony już po wydaniu decyzji ostatecznej. Dokonane na jego podstawie ustalenia stanowiły zatem tego rodzaju okoliczność faktyczną, które ujawniła się już po wydaniu decyzji ostatecznej, istniała w dacie jej wydania, lecz nie była znana organowi. W ocenie Sądu na tym tle należało uznać bezsprzecznie, że organy prawidłowo oceniły wystąpienie ustawowej podstawy do wznowienia postępowania, o czym jest mowa w uzasadnieniu decyzji obu organów. Ustalenia organów co do faktu ujawnionej różnicy między stanem deklarowanym a rzeczywistym były prawidłowe, ponadto materiał dowodowy został kompletnie zebrany, okoliczności stanu faktycznego zostały wszechstronnie wyjaśnione, stronie zapewniono możliwość zapoznania się ze zebranymi materiałami. Sąd wskazał, że organ nie odrzucił dowodu przedłożonego przez skarżącego, tj. opinii uprawnionego geodety, lecz dokonał oceny tego dowodu w kontekście pozostałych, uznając że skarżący uczestniczył w czynnościach kontroli na miejscu, wniósł uwagi do protokołu kontroli podając jedynie, że przyjął dane o powierzchni wynikające z ewidencji gruntów i taką argumentację utrzymywał przez około rok aż do czasu złożenia kolejnego odwołania od ponownie wydanej decyzji I instancji w postępowaniu. Jak słusznie podkreślił organ – w tym czasie mogło dojść do zmiany stanu faktycznego uprawy (dolesienia). Organ podkreślił przy tym, że kontrolujący odzwierciedlili przeprowadzone czynności za pomocą pomiaru urządzeniem GPS, wykonanych zdjęć oraz szkicu sytuacyjnego z pomiaru działek rolnych z zaznaczeniem kierunku wykonania zdjęć, natomiast opinia geodety została sporządzona dopiero po upływie roku od dnia kontroli, nie cechuje się takim stopniem dokładności jak materiały zebrane podczas kontroli na miejscu, nie zawierał bowiem opracowania faktograficznego (zdjęć), a jedynie mapy poglądowe z naniesionymi granicami działek, granic ogrodzenia oraz oznaczenia zadrzewienia - istniejącego na dzień [...] kwietnia 2010 r. Pomiar geodety wykazał różnicę powierzchni faktycznej w stosunku do deklarowanej. Zdaniem Sądu należało uznać, że organ trafnie przyjął, że dowód w postaci opinii geodety nie obalił mocy dowodowej protokołu z kontroli. Ocenie organu nie można było zarzucić braku logiki, spójności, niezgodności z zasadami doświadczenia życiowego, tym samym nie można było jej przypisać dowolności. Sąd I instancji podał, że skarżący był powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli przed jej terminem i był obecny przy jej czynnościach. Okoliczności te zostały bezsprzecznie stwierdzone w protokole kontroli, podpisanym przez skarżącego, a jedyna uwaga jaką skarżący wniósł brzmiała, cyt: "Powierzchnie działek były wzięte z ewidencji gruntów", co zresztą podkreślał kilkakrotnie w toku postępowania. Zgromadzone w sprawie dowody wskazywały, że kontrolę przeprowadzono według obowiązujących procedur i standardów, z użyciem certyfikowanych urządzeń i w obecności skarżącego. Zdaniem Sądu zarzuty skarżącego o braku wiedzy w aspekcie wymierzenia przez kontrolujących powierzchni zalesienia, tzn. czy po granicy drzewostanu, czy po drogach leśnych wewnątrz lasu i okalających, które to drogi, przewidziane w planie zalesienia, uwzględnił geodeta w opinii zleconej przez skarżącego, a które według przekonania skarżącego prawdopodobnie przyczyniły się do powstania rozbieżności w ustaleniu rzeczywistej powierzchni zalesienia - zostały sformułowane po raz pierwszy dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, tak jak i zarzuty o nieuwzględnieniu ubytków naturalnych w drzewostanie oraz tolerancji błędu pomiaru. W ocenie Sądu w toku bowiem postępowania administracyjnego, również przy składaniu opinii wraz z odwołaniem (od ponownie wydanej w pierwszej instancji decyzji), skarżący nie wypowiadał ww. materii. Zauważono, że twierdzenia skarżącego w ogóle nie wynikają z rzeczonej opinii geodety, który takiej treści oświadczenia nie składał. W protokole kontroli natomiast zamieszczono zapisy kontrolujących inspektorów odnoszące się wprost do planu zalesieniowego. Na szkicach z pomiaru działek wykonanych na fotomapach zobrazowano przebieg granic działek ewidencyjnych, granic zmierzonego podczas kontroli obszaru zalesienia oraz przebiegu ogrodzenia, ponadto sporządzono adnotacje o terenach wyłączonych, w protokole w rubrykach obrazujących pomiary wypełniono część dotyczącą tolerancji pomiarów powierzchni, przyjęto szerokość strefy buforowej równej 1,5 m, okalającej obwód działki rolnej. Opisane wątpliwości skarżącego nie znajdowały zdaniem Sądu potwierdzenia w dokumentacji sprawy tym bardziej, że skarżący nie formułował konkretnych zarzutów wobec czynności kontrolnych w toku postępowania, trudno przyjąć by zaistniały przesłanki do powtórzenia kontroli. Jednocześnie Sąd wskazał, że nie zastępuje organów administracji publicznej w merytorycznym załatwianiu spraw administracyjnych, lecz jedynie kontroluje w granicach ściśle określonych przepisami. Tym samym sądy administracyjne nie prowadzą postępowania mającego na celu ustalanie stanu faktycznego sprawy, nie prowadzą więc postępowania wyjaśniającego, gdyż kontrola legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Nie był więc dopuszczalny dowód np. z opinii biegłego sądowego geodety na okoliczność ustalenia powierzchni zalesienia. Nadto zdaniem Sądu zaświadczenie nadleśniczego o wykonaniu planu zalesienia nie dotyczy zagadnienia wielkości powierzchni wykonanego zalesienia. Ma ono walor zaświadczenia co oznacza, że jego treść stanowi potwierdzenie okoliczności faktycznych, czyli jedynie wykonania zalesienia i nie wywiera wiążącego skutku prawnego dla celów ustalenia prawa do płatności z omawianego tytułu w związku z zakwestionowaniem powierzchni uprawy leśnej. Podobnie pozytywna ocena udatności uprawy leśnej na gruntach rolnych dokonana przez starostę nie wpływa na ustalenie rzeczywistej powierzchni zalesienia, gdyż do tego rodzaju ustaleń uprawnione są organy ARiMR. Odnosząc się do zarzutu o wadliwym zastosowaniu sankcji w postaci zmniejszenia kwoty wsparcia z tytułu zalesienia, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska strony skarżącej, pomijającego treść normatywną przepisu unijnego, mającego zastosowanie w sprawie. Jak szczegółowo wyjaśnił to organ I instancji w swej decyzji, co uznał za prawidłowe organ II instancji - bezpośrednie stosowanie znajduje tu przepis art. 51 ust. 1 aktu prawa unijnego wiążącego w całości i stosowanego bezpośrednio we wszystkich Państwach Członkowskich tj. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r. ze zm.) - zgodnie z którym, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej wówczas kwota jaka ma być przyznana zostanie pomniejszona o dwukrotną wykrytą różnicę. Skoro wynik kontroli uprawniał do przyjęcia w rozpatrywanej sprawie, że powierzchnia zalesienia byłą mniejsza niż deklarowana i mieściła się w powyższych granicach – zgodne z prawem było stosowne zmniejszenie płatności - o dwukrotną wykrytą różnicę. Do obliczeń zasadnie zatem przyjęto stawki wsparcia na zalesienie, dla premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej z załącznika Nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w tym względzie. WSA wskazał ponadto, że przepis § 13 ust. 1 i ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. - wprawdzie zacytowany na stronie 6 uzasadnienia decyzji organu II instancji, jednak nie był podstawą prawną nałożonych sankcji – stanowi, że jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że producent rolny: nie realizuje planu zalesienia, nie posiada dokumentów wsparcie na zalesienie albo premia pielęgnacyjna podlega zmniejszeniu; wysokość zmniejszeń jest określona w załączniku nr 5 do rozporządzenia. Według ust. 2 - wsparcie na zalesienie, w części przeznaczonej na ogrodzenie uprawy leśnej, podlega zwrotowi w przypadku, gdy producent rolny nie wykonał tego ogrodzenia, jeżeli obowiązek jego wykonania wynika z planu zalesienia. W ocenie Sądu treść przepisu § 13 wskazuje na objęcie jego zakresem przedmiotowym innego rodzaju zdarzeń niż stwierdzenie mniejszej od deklarowanej powierzchni upraw, co potwierdza brzmienie załącznika Nr 5, w którym mowa o przekroczeniu w uprawie udziału gatunków iglastych, niewykaszaniu roślinności zagłuszającej sadzonki, niewykonaniu cięć pielęgnacyjnych drzew ujętych w planie zalesienia, braku dowodu zakupu sadzonek. Reasumując w ocenie Sądu I instancji stwierdzenie przez inspektorów terenowych podczas kontroli na miejscu mniejszej powierzchni użytkowanej rolniczo w odniesieniu do powierzchni działek rolnych zadeklarowanych przez producenta rolnego we wniosku o przyznanie płatności, wyklucza możliwość uznania, że wnioskodawca nie ponosi winy za swój błąd. Urzędowy formularz wniosku o przyznanie płatności przewidywał zróżnicowanie danych odrębnie na powierzchnię całkowitą działek ewidencyjnych oraz powierzchnię działki ewidencyjnej użytkowaną rolniczo, a także oświadczenie producenta rolnego o znajomości zasad przyznawania płatności i zobowiązanie się do wykonania zalesienia zgodnie z planem, co dotyczy także powierzchni zalesienia przyjętej w planie. Wnioskodawcy mają zatem świadomość, że płatności udzielane są do faktycznej powierzchni zalesienia a nie do powierzchni ewidencyjnej działek ujawnionych w ewidencji gruntów. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S. G. wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od organu administracyjnego kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucam: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) § 13 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że ww. przepisy nie były podstawą prawną nałożonych w zaskarżonych decyzjach sankcji, w sytuacji gdy z sentencji oraz uzasadnień tych orzeczeń, z postanowienia organu I instancji z [...] czerwca 2009 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego, a także oświadczenia pełnomocnika ARiMR złożonego na rozprawie w dniu 12 styczna 2011 r. wynika niezbicie, że przepisy te nie stanowiły tylko przypadkowej podstawy prawnej, lecz determinowały (błędnie zresztą) zarówno wznowienie postępowania, jak i sankcje; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 80 Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) i art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087 ze zm.) poprzez oparcie orzeczenia na wynikach kontroli dokonanej za pomocą przyrządu GPS, który powinien być wyposażony w certyfikat, a takowego brak jest w aktach sprawy; b) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie dowodu z planu zalesienia zgłoszonego na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r., tym bardziej, iż nie znajdował się on dotychczas w aktach administracyjnych, a powinien zwłaszcza, że mieli się nań powoływać kontrolujący w toku czynności kontrolnych w dniu [...] kwietnia 2009 r.; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8, art. 10, art. 78 § 1 k.p.a. w wyniku przyjęcia, że przedstawiony przez skarżącego pomiar uprawnionego geodety z [...] kwietnia 2010 r. nie mógł stanowić dowodu negującego prawidłowość przeprowadzenia kontroli przez inspektorów terenowych [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., podczas gdy wyniki tej kontroli budzą w ocenie kasatora wątpliwości co do tożsamości powierzchni zadeklarowanej, a powierzchni zalesionej - zabrakło odniesienia się w sposób szczegółowy do planu zalesienia, tzn. czy kontrolujący mierzyli powierzchnię zalesienia po granicy drzewostanu, czy po drogach leśnych dookoła działek (tak, jak uczynił to geodeta powołany przez skarżącego), co uzasadniało przeprowadzenie pomiarów od nowa; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8, art. 10, art. 78 § 1 k.p.a. w wyniku przyjęcia, iż argumentacja skarżącego przeciwko ustaleniom zawartym w protokole była spóźniona, w sytuacji, gdy podnoszona była w toku całego postępowania administracyjnego (a nawet wcześniej, bo zanim wydana została decyzja organu I instancji) aż do momentu wydania decyzji ostatecznej, do kiedy skarżący miał prawo wypowiedzieć się w sprawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, złożenia wszelkich zastrzeżeń i wniosków dowodowych. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. Skarżący w ramach tej podstawy kasacyjnej wymienił w pierwszej kolejności: art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w połączeniu wymienionymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, tj.: art. 6, 7, 8 , 10, 77, 78 § 1 80 k.p.a., które to naruszenie, zdaniem skarżącego, mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego statuują zasady ogólne tegoż Kodeksu, tj.: zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym, zasadę prawdy obiektywnej i zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasadę oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawna obywateli (art. 8 k.p.a.), zasadę obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.), zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Według art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany: 1) podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego, 2) rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów, która oznacza, że organ przy ustalaniu prawdy obiektywnej na podstawie materiału dowodowego nie jest skrepowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może zgodnie ze swoją oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny (art. 80 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela osąd Sądu pierwszej instancji, iż w analizowanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organy administracji wskazanych zasad ogólnych k.p.a. Organ odwoławczy w sposób nie budzący zastrzeżeń zgromadził i przeanalizował materiał dowodowy w tej sprawie i właściwie go ocenił, nie naruszając przy tym żadnej ze wskazanych zasad ogólnych k.p.a., ani też norm wynikających z treści art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że organ w tej sprawie nie odrzucił dowodu przedłożonego przez skarżącego, tj. opinii uprawnionego geodety, lecz dokonał oceny tego dowodu w kontekście pozostałych zgromadzonych w sprawie dowodów, uznając że: skarżący uczestniczył w czynnościach kontroli na miejscu, wniósł uwagi do protokołu kontroli podając jedynie, że przyjął dane o powierzchni wynikające z ewidencji gruntów i taką argumentację utrzymywał przez około roku aż do czasu złożenia kolejnego odwołania od ponownie wydanej decyzji pierwszoinstancyjnej w postępowaniu. Słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, iż rację ma organ twierdząc, że w tym czasie mogło dojść do zmiany stanu faktycznego upraw (dolesienia). Organ podkreślił, iż kontrolujący: "odzwierciedlili przeprowadzone czynności za pomocą pomiaru urządzeniem GPS, wykonanych zdjęć oraz szkicu sytuacyjnego z pomiaru działek rolnych z zaznaczeniem kierunku wykonywania zdjęć, natomiast opinia geodety została sporządzona dopiero po upływie roku od dnia kontroli, nie cechuje się takim stopniem dokładności jak materiały zebrane podczas kontroli na miejscu, nie zawiera bowiem opracowania faktograficznego (zdjęć) a jedynie mapy poglądowe z naniesionymi granicami działek, granicami ogrodzenia oraz oznaczenia zadrzewienia – istniejącego na dzień [...] kwietnia 2010 r. Pomiary geodety, jak zaznaczono, i tak wykazały różnicę powierzchni faktycznej w stosunku do deklarowanej. (...). Zarzuty o braku wiedzy w aspekcie wymierzenia przez kontrolujących powierzchni zalesienia, tzn. czy po granicy drzewostanu, czy po drogach leśnych wewnątrz lasu i okalających, które to drogi, przewidziane w planie zalesienia, uwzględnił geodeta w opinii zleconej przez skarżącego, a które według przekonania skarżącego prawdopodobnie przyczyniły się do powstania rozbieżności w ustaleniu rzeczywistej powierzchni zalesienia – zostały sformułowane po raz pierwszy dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, tak jak i zarzuty o nieuwzględnieniu ubytków naturalnych w drzewostanie oraz tolerancji błędu pomiaru. W toku bowiem postępowania administracyjnego, również przy składaniu tej opinii wraz z odwołaniem (od ponownie wydanej w pierwszej instancji decyzji), skarżący nie wypowiadał się w tej materii. Wypada zauważyć, że tego rodzaju stwierdzenia – na jakie powołuje się skarżący – w ogóle nie wynikają z rzeczonej opinii geodety, który takiej treści oświadczenia nie składał. W protokole kontroli natomiast zamieszczono zapisy kontrolujących inspektorów odnoszące się wprost do planu zalesieniowego, wobec tego brak jakichkolwiek podstaw by sugerować, że plan ów nie był brany pod uwagę przez kontrolujących. Na szkicach z pomiaru działek na fotomapach zobrazowano przebieg granic działek ewidencyjnych, granic zmierzonego podczas kontroli obszaru zalesienia oraz przebiegu ogrodzenia, sporządzono adnotacje o terenach wyłączonych, w protokole w rubrykach obrazujących pomiary wypełniono część dotyczącą tolerancji pomiarów powierzchni, przyjęto szerokość strefy buforowej równej 1,5 m, okalającej obwód działki rolnej." (s. 14-16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Odnosząc się do zarzutu pomieszczonego w punkcie 2 a) petitum skargi kasacyjnej braku w aktach sprawy certyfikatu dla przyrządu GPS, którym posługiwali się kontrolujący, należy ten zarzut uznać za niezasadny. Z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek umieszczania w aktach administracyjnych każdej indywidualnej sprawy administracyjnej takiego certyfikatu, co nie oznacza automatycznie, że przyrząd, którym posłużyli się kontrolujący nie spełniał wymagań określonych w przepisach prawa. Bezzasadny jest także zarzut wyartykułowany w punkcie 2 b) petitum skargi kasacyjnej, a dotyczący nieuzasadnionego oddalenia przez Sąd pierwszej instancji dowodu z planu zalesienia zgłoszonego na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd w tej sprawie wyrażony przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a mający także swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 722/08 (LEX nr 515979), w którym stwierdzono, że: "Współdziałanie nadleśniczego w postępowaniu o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych ogranicza się do potwierdzenia okoliczności faktycznej wykonania planu zalesienia w formie zaświadczenia, do którego odnoszą się art. 217 i nast. k.p.a. Nadleśniczy nie prowadzi postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie kończonego w formie decyzji. Nie jest też organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. wydającym postanowienie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Potwierdzeniu przez nadleśniczego wykonania planu zalesienia nie można przypisać wiążących skutków." W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sad pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. ze wskazanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Także wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadny. Skarżący skargą kasacyjną uznał, iż Sąd pierwszej instancji naruszył § 13 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że ww. przepisy nie były podstawą prawną nałożonych w zaskarżonych decyzjach sankcji, w sytuacji gdy z sentencji oraz uzasadnień tych orzeczeń, z postanowienia organu I instancji z [...] czerwca 2009 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego, a także oświadczenia pełnomocnika ARiMR złożonego na rozprawie w dniu 12 styczna 2011 r. wynika niezbicie, że przepisy te nie stanowiły tylko przypadkowej podstawy prawnej, lecz determinowały (błędnie zresztą) zarówno wznowienie postępowania, jak i sankcje. Istotnie wśród podstaw prawnych w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organy wymieniły także § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, który stanowi, iż jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że producent rolny: 1) nie realizuje planu zalesienia, 2) nie posiada dokumentów, o których mowa w § 12 – wsparcie na zalesienie albo premia pielęgnacyjna podlega zmniejszeniu; wysokość zmniejszeń jest określona w załączniku nr 5 do rozporządzenia. Ust. 2 tegoż rozporządzenia wsparcie na zalesienie, w części przeznaczonej na ogrodzenie uprawy leśnej, podlega zwrotowi w przypadku, gdy producent rolny nie wykonał tego ogrodzenia, jeżeli obowiązek jego wykonania wynika z planu zalesienia. Jednak rację ma Sąd pierwszej instancji, iż przepis ten, mimo zbędnego wskazania go w podstawach prawnych decyzji i zacytowania w treści uzasadnienia nie był podstawą prawną do nałożenia sankcji, ponieważ jego treść wskazuje na objęcie jego zakresem przedmiotowym innego rodzaju zdarzeń niż stwierdzenie mniejszej od deklarowanej powierzchni upraw, co potwierdza brzmienie załącznika Nr 5, w którym unormowano kwestie przekroczenia w uprawie udziału gatunków iglastych, niewykaszania roślinności zagłuszającej sadzonki, niewykonania cięć pielęgnacyjnych drzew ujętych w planie zalesienia, braku dowodu zakupu sadzonek. Właściwą podstawą prawną rozstrzygnięć był wskazany w podstawach prawnych tych decyzji i zacytowany w treści ich uzasadnienia przepis unijny mający zastosowanie w sprawie, tj. art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r. ze zm.), zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20 % powierzchni stwierdzonej wówczas kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona o dwukrotna wykryta różnicę. Jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji: "Skoro wynik kontroli uprawniał do przyjęcia w rozpatrywanej sprawie, że powierzchnia zalesienia jest mniejsza niż deklarowana i mieści się w powyższych granicach – zgodne z prawem było stosowne zmniejszenie płatności – o dwukrotną wykrytą różnicę. Do obliczeń zasadnie zatem przyjęto stawki wsparcia na zalesienie, dla premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej z załącznika Nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., o czym mowa jest obszernie i jasno w uzasadnieniu na stronach 9-13 decyzji organu I instancji, poprzez przeliczenie na hektar rzeczywistej, ustalonej w wyniku pomiarów kontrolnych, powierzchni zalesienia, co dotyczy również grodzenia uprawy." (s. 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). W podstawach prawnych zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji wskazano także właściwe przepisy ustawowe, tj.: art. 3 ust. 2 pkt 1 oraz art. 5 ust. Ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Co do treści art. 68 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., na który także powołuje się skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uznając iż winien był być zastosowany przez organy w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko w tej kwestii zajęte przez Sąd pierwszej instancji, który zasadnie stwierdził, że: "stwierdzenie przez inspektorów terenowych podczas kontroli na miejscu mniejszej powierzchni użytkowanej rolniczo w odniesieniu do powierzchni działek rolnych zadeklarowanych przez producenta rolnego we wniosku o przyznanie płatności, wyklucza możliwość uznania, że wnioskodawca nie ponosi winy za swój błąd. Trzeba podkreślić przy tym, że urzędowy formularz wniosku o przyznanie płatności przewidywał zróżnicowanie danych odrębnie na powierzchnię całkowitą działek ewidencyjnych oraz powierzchnię działki ewidencyjnej użytkowaną rolniczo, a także oświadczenie producenta rolnego o znajomości zasad przyznawania płatności i zobowiązanie się do wykonania zalesienia zgodnie z planem, co dotyczy także powierzchni zalesienia przyjętej w planie. Wnioskodawcy mają zatem świadomość, że płatności udzielane są do faktycznej powierzchni zalesienia a nie do powierzchni ewidencyjnej działek ujawnionych w ewidencji gruntów" (s. 19 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Z tych powodów skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a.