II GSK 968/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1464/14 w sprawie ze skargi Z. R. M.-K. H. B.P., U.P. Spółki jawnej w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1464/14, w sprawie ze skargi Z. R. M.-K. H. B. P., U. P. Sp. j. z siedzibą w L., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: W dniu [...] września 2013 r. w miejscowości K., na drodze krajowej nr [...], zatrzymano do kontroli zespół pojazdów złożony z dwuosiowego ciągnika siodłowego marki Volvo oraz trzyosiowej naczepy marki King, którym przewożona była koparka (ładunek niepodzielny). W wyniku ważenia zespołu pojazdów, na zatwierdzonym przez uprawnionego geodetę stanowisku do pomiaru mas i nacisków osi, przenośnymi wagami do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o numerach fabrycznych [...] i [...] posiadającymi Świadectwo Zgodności, stwierdzono (po odjęciu możliwych błędów pomiarowych), rzeczywisty nacisk osi napędowej ciągnika siodłowego: 12,35 t. (norma, 10 t.), przekraczający wartość przewidzianą dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 t. o 2,35 t. (przekroczenie o 23,5%). Droga, po której poruszał się zespół pojazdów, została wymieniona w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1061). W związku z tym, że strona - wykonując po drodze publicznej przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia - miała bezpośredni wpływ na popełnienie naruszenia przepisów ruchu drogowego, Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzonego w trakcie kontroli drogowej naruszenia w oparciu o przepis art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej: P.r.d.). Organ pierwszej instancji decyzją z 4 listopada 2013 r., wydaną na podstawie art. 64 oraz art. 140aaust. 1 – 3 P.r.d. oraz art. 104 § 1 k.p.a., nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 15 000 zł. Strona wniosła odwołanie od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] lutego 2014 r., utrzymał w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego ustalony w sprawie stan faktyczny w sposób niebudzący wątpliwości wykazał, że doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym kategorii VII, które stosownie do lp. 7 załącznika nr 1 do ustawy Prawo o ruchu drogowym, jest wydawane na przejazd pojazdu po wyznaczonej trasie wskazanej w zezwoleniu, o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI i o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że odpowiedzialność pracodawcy za swych pracowników wynika z istoty przepisów prawa pracy. Pracownik wykonuje pracę na rzecz swojego pracodawcy, zaś pracodawcę obciążają ewentualne skutki niewłaściwego doboru pracowników. Organ odwoławczy zaznaczył, że art. 140aa ust. 3 P.r.d., nie przewiduje możliwości nałożenia kary pieniężnej na kierowcę. Tym samym bez znaczenia dla sprawy pozostaje nadesłany przez stronę w toku prowadzonego postępowania zakres obowiązków kierowcy. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu strony, że w protokole kontroli nie podano wyniku pomiaru wysokości pojazdu członowego, który według strony mógł przekraczać dopuszczalną normę do 10%, co jest sankcjonowane jest 500 zł, stwierdził, że z uwagi na przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu o 2,35 t, przejazd należało zakwalifikować jako wykonywany pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. Przekroczenie wysokości pojazdu członowego nie wpłynęłoby na zmianę kwalifikacji stwierdzonego naruszenia oraz nie spowodowałoby zmniejszenia nałożonej na stronę kary pieniężnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie stwierdził zaistnienia przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 P.r.d. Skarżąca spółka nie dostarczyła bowiem dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia. Z. R. M.-K. H. B. P., U. P. Sp. j. z siedzibą w L., wniosła skargę na powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2014 r. uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 64 ust. 1pkt 1 P.r.d., ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ. Stosownie do art. 64 ust. 3, art. 64a-64g oraz z załącznika nr 1 do ustawy Prawo o ruchu drogowym, ustawodawca przewidział siedem kategorii zezwoleń. Z powołanego załącznika wynika również, że w przypadku nacisków osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. może być wydane tylko zezwolenie kategorii VII. W ustalonym stanie faktycznym, stwierdzono rzeczywisty nacisk osi napędowej wynoszący 12,35 t., na drodze krajowej o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 t., co stanowi przekroczenie o 23,5% dopuszczalnej normy. Zgodnie z art. 140aa ust. 3 pkt 1 P.r.d., karę pieniężną za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia nakłada się na podmiot wykonujący przejazd. W rozpoznawanej sprawie, jej wysokość została ustalona na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) P.r.d., który stanowi, że w pozostałych przypadkach, czyli innych niż wymienione pod lit. a) i b) powołanego przepisu – tj., gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż o 10%, (lit. a), a także więcej niż 10% i nie więcej niż 20% (lit. b) – kara pieniężna wynosi 15.000 zł. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przepisów dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r., ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, poprzez jej niezastosowanie, podczas gdy zgodnie z jej przepisami dopuszczalny nacisk na oś na drogach powinien wynosić 11,5 tony. WSA zauważył, że zgodnie z art. 7 dyrektywy Rady, nie wyklucza on możliwości stosowania bardziej rygorystycznych przepisów krajowych na określonych drogach stanowiąc, że przepisy tej dyrektywy nie pozostają w sprzeczności z odpowiednimi krajowymi przepisami ograniczającymi ciężar i/lub wymiary pojazdów na określonych drogach lub budowlach inżynierskich – niezależnie od kraju rejestracji lub dopuszczenia do ruchu tych pojazdów. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., dalej: u.d.p.), ustawodawca uznał, że po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Droga krajowa, na której doszło do naruszenia norm nacisku osi, została wymieniona w wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 u.d.p., rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012, poz. 1061), jako droga po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. W związku z tym, Sąd uznał, że regulacja krajowa i rozstrzygnięcie sprawy nie naruszają norm powołanej dyrektywy Rady 96/53/WE. W ocenie Sądu pierwszej instancji wątpliwości budzą natomiast wyjaśnienia organów Inspekcji Transportu Drogowego, dotyczące ustalenia przekroczenia dopuszczalnych norm nacisku pojedynczej osi. Z wyjaśnień tych wynika, że zespół pojazdów składał się z dwuosiowego ciągnika siodłowego oraz trzyosiowej naczepy, a ważenia nacisku osi dokonano jedną parą przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o numerach fabrycznych [...] i [...] posiadających Świadectwo Zgodności. W aktach administracyjnych sprawy brak jest jednak instrukcji obsługi tych wag. Ze znajdujących się w aktach Świadectw Legalizacji Ponownej wag, Świadectwa Zgodności oraz Deklaracji Zgodności, nie wynika, czy mogą być one wykorzystywane do ważenia nacisku osi, pięcioosiowego zespołu pojazdów. Zdaniem Sądu z tych względów nie jest możliwe dokonanie oceny legalności ustaleń poczynionych przez organy, które stanowiły podstawę nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, jak i wyjaśnienia organu zawarte w zaskarżonej decyzji, nie pozwalają na ustalenie kluczowej w sprawie kwestii. Mianowicie, czy stwierdzone naruszenie dopuszczalnych norm nacisku osi, zostało ustalone przy użyciu prawidłowych urządzeń, służących do ważenia nacisku osi pojazdów/zespołu pojazdów o liczbie osi więcej niż trzy. Zdaniem Sądu opisane wątpliwości mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji zalecił, by organ rozpatrując sprawę ponownie, uzupełnił materiał dowodowy o stosowne dokumenty, w szczególności o instrukcję obsługi producenta użytych w sprawie wag oraz wyjaśnił kwestię zgodności z przepisami ważenia nacisków osi pojazdów wieloosiowych, przy użyciu jednej pary wag typu SAW 10C/II. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a, przejawiające się w mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy nie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dotyczących tego, czy wagi SAW 10C/II mogły być użyte do pomiarów nacisku osi wielokrotnych pojazdów, podczas gdy w rozpatrywanej sprawie podstawę nałożenia kary pieniężnej na skarżącą, stanowiło stwierdzenie wyłącznie naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej kontrolowanego pojazdu, wobec czego prawidłowość uzyskanych w tym zakresie za pomocą wag typu SAW 10C/II wyników pomiaru nie mogła budzić żadnych wątpliwości, na co zresztą wskazywało uzasadnienie wyroku Sądu, który podkreślił, że wagi te legitymowały się Deklaracją Zgodności, Świadectwem Zgodności oraz Świadectwami Legalizacji Ponownej wydanymi przez uprawnione władze, które jednoznacznie potwierdzały dopuszczenie tych urządzeń do ważenia nacisku kół i osi pojedynczych, natomiast skarżąca w żaden sposób nie podważyła prawidłowości przedmiotowych ustaleń; 2) naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a, oraz art. 64 ust. 1, art. 64d ust. 1 i art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) P.r.d), polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ nie wyjaśnił wątpliwości co do możliwości wykorzystania wag typu SAW 10C/II do pomiaru nacisku osi pięcioosiowego zespołu pojazdów, podczas gdy kontroli poddany został pojazd - ciągnik siodłowy wyposażony w dwie osie pojedyncze oraz naczepa wyposażona w potrójną oś nienapędową, wobec czego okoliczność dokonania pomiaru przy użyciu jednej pary wag wszystkich pięciu osi obydwu pojazdów nie mogła mieć żadnego znaczenia dla wyniku sprawy i zakwalifikowania przedmiotowego przewozu jako realizowanego bez wymaganego zezwolenia kategorii VII, a tym samym wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł - stosownie do treści art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) P.r.d., z uwagi na fakt, iż jedynym stwierdzonym w sprawie naruszeniem było przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu - ciągnika siodłowego, zaś dopuszczalność pomiaru tego akurat parametru w przypadku wag typu SAW 10C/II nie budzi żadnych wątpliwości; ponadto, z ostrożności procesowej Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił także: 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 lit. a pkt (ii) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych (Dz. U. WE L 122 z dnia 16 maja 2009 r., s. 6) /poprzedzone przez obowiązujące w dacie dopuszczenie wag SAW 10C/II do użytkowania - art. 1 ust. 2 lit. a pkt 2 i art. 3 dyrektywy Rady z dnia 20 czerwca 1990 r. nr 90/384/EWG w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do wag nieautomatycznych - Dz. U. WE L 189 z 20 lipca 1990 r., str. 1-16, § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 23) oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 26, poz. 152), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, a które to przepisy oraz dokumenty dopuszczające wagi do użytkowania jednoznacznie wskazują na możliwość wyznaczania za pomocą tych urządzeń zarówno nacisku osi pojedynczych, jak i osi wielokrotnych oraz dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów. Z. R. M.-K. H. B. P., U. P. Sp. j. z siedzibą w L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Główny Inspektor Transportu Drogowego zakwestionował wyrok Sądu pierwszej instancji, wywodząc, że w postępowaniu administracyjnym nie miały miejsca naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał bowiem, że decyzja o nałożeniu kary za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi została podjęta bez dostatecznych ku temu podstaw. Sąd dostrzegł uchybienia w sferze gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Powołany przepis pozwala na uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w przypadku stwierdzenia naruszenia innych, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, przepisów procesowych, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W związku z tym obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wyjaśnienie na czym to uchybienie polegało, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zarzucił Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego, że zgromadzony materiał dowodowy był niewystarczający, w szczególności do akt sprawy nie została dołączona instrukcja użytkowania wag SAW 10C/II opracowana przez producenta, a co za tym idzie w sprawie nie zostało wyjaśnione, czy tego rodzaju wagi mogą być wykorzystane do ważenia pięcioosiowego zespołu pojazdów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawione wyżej stanowisko Sądu pierwszej instancji. Przede wszystkim należy zauważyć, że zasadny jest zarzut skierowany do organu odwoławczego o niekompletności materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W aktach administracyjnych brak jest podstawowego dokumentu, mającego zasadnicze znaczenie dla wyjaśnienia kwestii poprawności przeprowadzonych w toku kontroli pomiarów. Chodzi tu o instrukcję użytkowania wag SAW 10C/II, opracowaną przez producenta. W związku z tym nietrafne są wywody skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że organy wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy i rzetelnie przedstawiły motywy wydanych decyzji. Podkreślenia przy tym wymaga, że protokół kontroli ma walor dokumentu urzędowego i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Niewątpliwie nie jest to jednak jedyny dowód, który należy przeprowadzić w postępowaniu w sprawie naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Ustaleń wynikających z protokołu nie można przyjmować bezkrytycznie, zwłaszcza jeżeli powstają wątpliwości co do ich poprawności. W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią, która nie została w sposób jednoznaczny wyjaśniona przez organy, była dopuszczalność użycia wagi SAW 10C/II do pomiaru nacisku osi pięcioosiowego zespołu pojazdów, a w konsekwencji poprawność uzyskanych wyników ważenia stanowiących podstawę nałożenia kary pieniężnej. Dodać przy tym wypada, że stanowisko organu wnoszącego skargę kasacyjną przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjną odnośnie do możliwości użycia jednej pary wag SAW 10C/II do ważenia pięcioosiowego zespołu pojazdów nie zostało ujęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach należało uznać, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zachodzi potrzeba ponownej oceny wyników ważenia uzyskanych przy użyciu wag do pomiarów statycznych opisanych w załączniku do protokołu kontroli. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.